Appunti di Economia Politica

I fallimenti del "non mercato"

La teoria normativa della politica economica è una “teoria dell’interesse pubblico” e non si pone il problema del grado di realismo delle ipotesi sulle quali essa si basa o del comportamento delle autorità pubbliche che ne discende. La teoria normativa della politica economica ipotizza l’esistenza di un operatore che si faccia carico degli interessi dei singoli soggetti economici, riflettendo in una funzione del benessere sociale la “volontà del popolo”. Ma questa impostazione trascura il fatto che

il sistema economico non è composto di operatori indistinti
i responsabili delle decisioni di politica non sono anonimi.

La teoria normativa assume l’esistenza di individui quasi anonimi caratterizzati da specifiche preferenze e diverse dotazioni iniziali. L’azione pubblica tende a migliorare l’efficienza e la distribuzione riflettendo un’idea di “pubblico interesse” sostenuta dalla considerazione di individui indistinti. Gli individui suggeriscono le preferenze ai responsabili della politica economica i quali le recepiscono nella FBS.
Ma il popolo non è un’entità composta di individui più o meno indistinti; questi possono essere aggregati in classi o gruppi, aventi caratteristiche comuni. Fra le caratteristiche di queste classi vi è quella del loro diverso potere, espresso nei rapporti economici reciproci e nell’influenza che essi possono esercitare sulla formazione della FBS.

La macroeconomia keynesiana ha introdotto differenze sistematiche nelle posizioni dei vari individui, tali da configurare l’esistenza di diverse classi.

La teoria dei gruppi di interesse (cattura) riconosce l’esistenza di gruppi di individui con interessi comuni e vede il governo in larga misura come un riflesso della pressione di tali gruppi. La teoria è stata riformulata dalla scuola delle scelte pubbliche (liberista).

Sono emersi nel ruolo di operatori sociali le figure dei capitalisti e dei lavoratori come istituzioni intese a rappresentarli (sindacati, partiti). Anche le figure dei consumatori, lavoratori e imprese sono portatrici di interessi più o meno differenziati e tendenti a sollecitare interventi pubblici a loro favore anche attraverso specifici organismi.
Ogni gruppo può desiderare di indirizzare l’azione dell’ente pubblico in numerose circostanze:

Negli atteggiamenti più generali (politiche espansive o restrittive etc.)
Negli atteggiamenti più specifici che prevedono l’uso di interventi direttamente selettivi (diverse aliquote fiscali etc).

I modi attraverso i quali i gruppi esercitano la loro influenza sui pubblici poteri sono anch’essi numerosi e includono: il voto, le relazioni personali, le campagne d’opinione, promessa a politici di lucrose future occupazioni.

L’identità dei policy makers è trascurata nella teoria classica, non viene riconosciuta la loro natura di agenti degli individui indistinti che essi dovrebbero rappresentare o dei soggetti sociali organizzati in gruppi. Essi non hanno idee personali sulla preferibilità delle varie soluzioni, non hanno interessi propri o interessi altrui da perseguire, a parte l’interesse pubblico. Non esiste un problema di incentivi o di vincoli istituzionali capaci di indurli a perseguire l’interesse pubblico o l’interesse di un gruppo sociale. Nella teoria classica della politica economica gli individui che eseguono le politiche, sono ancora anonimi, perseguono senz’altro gli obiettivi indicati dal “principale”.
Allora il soggetto pubblico è costituito da 2 categorie di persone:

I politici che hanno origine elettiva e definiscono gli obiettivi dell’azione pubblica.
I burocrati (lavoratori dipendenti), traducono in realtà le linee di azione individuate dai primi.
(per entrambi sorge problema di delega e perciò di incentivi).

Naturalmente anche i policy maker hanno specifiche connotazioni, ognuno è portatore di valori e interessi e interagisce in differenti modi con gli altri attori sociali. Con riferimento ai politici è stata formulata la teoria del ciclo politico-economico (Nordhaus).

Una sua prima formulazione è quella di Kalecki il quale sosteneva l’impossibilità per un sistema capitalistico di perseguire il pieno impiego nel lungo periodo: l’eliminazione del ciclo economico attraverso politiche espansive keynesiane e l’istituzione di uno “stato del benessere” (Welfare state) avrebbero ridotto la disciplina dei lavoratori, non sottoposti alla minaccia della disoccupazione.

Il ciclo politico-economico di Nordhaus non nasce come effetto secondario di politiche aventi altre finalità ma è il risultato dell’ipotesi che le decisioni dei politici siano espressione di loro preferenze proprie. I politici caratterizzati per il loro status ed esprimono preferenze conseguenti, essi indirizzeranno l’economia in modo da massimizzare i voti attesi, essendo l’obiettivo quello di essere rieletti. I risultati elettorali sono influenzati in modo significativo dall’andamento economico; gli elettori attribuiscono peso predominante alla performance del periodo più vicino alla scadenza elettorale e che siano ignari delle conseguenze negative di lungo termine delle manovre atte in periodo elettorale. Inoltre il governo ha la capacità di espandere nel breve periodo l’economia attraverso strumenti monetari e fiscali, l’espansione nel lungo periodo porterebbe a un’inflazione più elevata; peraltro le conseguenze inflattive sono ritardate e consentono ai politici di godere di posizioni di popolarità nel periodo delle elezioni. Allora le ipotesi di Nordhaus appaiono verosimili, cioè che i politici attribuiscono notevole importanza alla propria elezione, la dipendenza degli umori elettorali dall’andamento corrente dell’economia.

Secondo la teoria partigiana ogni partito politico assegna pesi diversi ai vari obiettivi economici per ragioni di carattere ideologico e in quanto assume la rappresentanza di differenti interessi e gruppi sociali. L’alternanza dei partiti al governo implica diverse politiche economiche e dà luogo a un ciclo economico; l’andamento ciclico presenta caratteri di subottimalità, e l’inefficienza può essere eliminata se i partiti riconoscono che l’adozione di una regola politica comune di tipo cooperativo è capace di migliorare nel lungo periodo la posizione di entrambi i gruppi sociali rappresentati.
La competizione fra i vari partiti politici ha luogo attraverso non soltanto diverse proposte di politica economica ma anche differenti teorie circa il funzionamento dell’economia. Secondo indagini empiriche non sembra che si manifestino sensibili effetti pre-elettorali sulle variabili economiche e questo può derivare dall’incapacità di influire concretamente sulle variabili economiche, il cui andamento potrebbe dipendere da altri impulsi e circostanze esterne e dal fatto che i politici non tentino affatto di orientare in senso ad essi favorevole le posizioni degli elettori attraverso politiche espansive.
Le indagini empiriche mostrano che i risultati elettorali non sono influenzati dall’andamento economico in quanto vi è l’evidenza di un ciclo politico di bilancio, ovvero di politiche fiscali e monetarie espansive in periodo pre-elettorale.

La burocrazia è costituita dall’insieme delle persone che attuano le misure decise dai politici. Il comportamento dei funzionari pubblici si spiega se si assume che essi tendano a massimizzare la propria utilità. Questa dipende da diversi fattori (esigenze personali) che sono legati alla dimensione dell’ufficio, impresa o agenzia nella quale si opera. Di conseguenza si ha un aumento delle dimensioni dell’attività pubblica e della condizione di monopolio nella quale si trovano i vari uffici (Niskanen).

La burocrazia pubblica tende a produrre a costi elevati per l’inefficienza operativa attribuibile in larga misura non solo alla peculiarità del lavoro amministrativo rispetto alle normali attività produttive ma anche alle difficoltà di misurare i risultati, all’ambiguità delle tecnologie, e alla molteplicità degli obiettivi.
Al contrario di ciò che afferma Niskanen esistono ragioni di contrasto fra dimensione dell’ufficio e interessi personali dei burocrati: un’espansione dell’offerta di beni e servizi da parte dell’ente pubblico riduce le risorse disponibili per il pagamento degli stipendi dei burocrati.

A parte le precisazioni che modificano i vari aspetti della burocrazia pubblica, il vero problema consiste negli aspetti differenziali con l’analogo comportamento della burocrazia privata. I problemi fondamentali relativi all’attività dei burocrati pubblici sono:

Specificare i compiti individuali in modi coerenti con le capacità di elaborazione dell’informazione di ogni burocrate.
Fare in modo che il burocrate esegua i compiti affidatigli.

L’obiettivo dei politici è di evitare l’elusione dei compiti, la corruzione dei funzionari da parte di individui che potrebbero trarre vantaggio da un loro specifico comportamento e la formazione di oligarchie burocratiche tali da sostituire le peculiari preferenze dei pubblici dipendenti a quelle espresse attraverso il processo democratico. Questo obiettivo lo si può conseguire in due modi:

Fissazione di procedure amministrative rigide: individuati gli interessi, si indirizzano le decisioni dell’esecutivo verso il loro soddisfacimento, specificando le procedure da seguire.
Introduzione di incentivi espliciti e positivi, come quelli legati alla produzione, svolgimento di compiti specifici etc...

Quale modo per ottenere il comportamento dei burocrati dipende da numerose circostanze; in linea generale è riconosciuto che il controllo della burocrazia rientra nell’ambito più vasto dei problemi di delega e non esistono soluzioni ottime di primo ordine.

L’azione dei politici riflette quella delle classi e dei gruppi sociali più numerosi e/o potenti, quindi va rivista l’idea del governo come di una rappresentanza indistinta della volontà del popolo. Si accetta allora l’idea che ogni azione pubblica abbia effetti diversificati sui vari gruppi sociali, ad esempio che una politica per l’occupazione abbia effetti diversi da una politica antinflazionistica su obiettivi come la distribuzione del reddito nei suoi molteplici aspetti. In definitiva, il governo è una istituzione di una società e tende a sancirne la conservazione o plasmarne il mutamento. Ciò avviene con la spinta delle forze sociali e con la possibilità di indirizzare il processo di formazione e esecuzione delle scelte pubbliche attraverso un sistema di controlli e incentivi ai politici e ai burocrati. A seconda del grado di coesione esistente fra i vari gruppi sociali la politica pubblica potrà avere un maggiore o minore carattere di generalità (rivolte all’interesse generale).

Gli obiettivi di efficienza e di equità possono essere meglio perseguiti attraverso l’opera di istituzioni private che pubbliche; questo perché dal mutato funzionamento dell’economia scaturiscono problemi che risulta difficile gestire in termini delle esistenti istituzioni e che danno origine a interventi pubblici poco efficaci. Ci sono inoltre contributi dottrinali quali quello di Coase, di Simon (mercato istituzione più adatta) o della Public choice che evidenzia le inefficienze ed iniquità che si associano all’azione pubblica come conseguenza di questa ipotesi di comportamento. Sprechi, calcoli errati, difficoltà a reagire a problemi nuovi si sono verificati e giustificano se non la riduzione dell’intervento pubblico, una sua riforma.

Il problema essenziale è se i fallimenti del non mercato (fallimenti del governo o dello stato) possono essere valutati come i fallimenti del mercato e se sono superabili o no.

La letteratura economica individua 3 punti rilevanti per l’analisi dell’importanza relativa del rischio morale nelle istituzioni pubbliche e private:

Misurabilità degli obiettivi.
Non è vero che controllo degli organi esecutivi nell’organizzazione privata risulta più agevole ma gli indicatori di successo dell’azione pubblica sono variegati, dal grado di alfabetizzazione alla durata della vita media. Inoltre la molteplicità degli obiettivi pubblici implica difficoltà di controllo anche se tutti gli obiettivi fossero misurabili.
Estensione e natura delle situazioni nelle quali si presentano problemi di agenzia.
Nel caso pubblico sono normali situazioni nelle quali si presentano molteplici rapporti di agenzia (fra elettorato, politici e burocrati etc…) e spesso vi sono rapporti di delega e simultanei, come quando i politici sono sensibili a molteplici gruppi di interesse.
Effetto delle istituzioni complementari nella soluzione dei problemi di agenzia.
Si asserisce che i problemi di incentivo con i managers privati possono essere risolti più agevolmente. Un efficace controllo dei managers privati dipende dalle istituzioni concepite a livello pubblico.

In sintesi il rischio morale è un problema comune alle strutture di governo pubbliche e private. Due sono le argomentazioni della maggiore gravità dei problemi di incentivo per le istituzioni pubbliche sono: il maggiore numero di strati nel rapporto di delega e la molteplicità degli obiettivi e degli indicatori di successo nel caso dello stato.

Sono numerosi i modi per risolvere i problemi di rischio morale nell’ambito pubblico; ci sono svariate ragioni per le quali le imprese pubbliche possono fornire ai loro managers gli stessi incentivi delle imprese private con ampia base azionaria. Inoltre l’esistenza di regole può certamente limitare l’arbitrio dei politici e dei burocrati e la capacità discrezionale di intervento dei politici per contrastare shocks inattesi, che provochino effetti depressivi (discrezione o inflazione?).

Le decisioni di politica economica devono essere viste come il risultato di un processo dinamico che tenta di sviluppare regole e strutture organizzative per far fronte a vari limiti nella informazione e nelle azioni dei vari operatori.
Ipotizziamo che i problemi di delega possano essere affrontati nell’ambito pubblico con lo stesso grado di successo ottenibile nell’ambito di istituzioni private. L’obiettivo è di costruire una teoria normativa dell’intervento pubblico consapevole delle alternative esistenti in presenza di una realtà sociale variegata.

L’origine dell’intervento pubblico: si ha quando i politici sono consapevoli di un problema, per convincimenti propri o come effetto di dibattiti pubblici o pressioni di individui.
L’analisi del funzionamento di altre istituzioni: l’emergere di un problema non implica l’intervento pubblico che si avrebbe quando:
- Vi è un fallimento del mercato o di altre istituzioni private (org. private volontarie, imprese etc…)
- Lo stato può ottenere effetti migliori di quelli della altre istituzioni da almeno un punto di vista a parità di altre condizioni.
- La scelta fra i tipi alternativi di intervento: l’intervento pubblico ha luogo con strumenti diversi, che implicano costi e risultati differenti che devono essere analizzati e poi comparati.

La scelta del tipo di intervento va operata più specificamente nei termini dei seguenti elementi:

Fattibilità dal punto di vista burocratico e politico.
Fattibilità dal punto di vista delle reazioni dei mercati e delle altre istituzioni.
Natura dei risultati, in termini macroeconomici e microeconomici.

A parte questi elementi è necessario rafforzare le istituzioni pubbliche:

Adottando regole e vincoli efficaci per il funzionamento delle istituzioni pubbliche a tutti i livelli.
Ricorrendo ad una maggiore pressione competitiva.
Ricorrendo al controllo e alla partecipazione democratica.

L’attribuzione a specifici organi dello Stato di alcune funzioni di politica economica può avere una giustificazione in termini di efficienza. Il decentramento può essere verticale o orizzontale:

Verticale: la funzione viene svolta da un certo organo dello Stato o da un soggetto pubblico separato con riferimento a tutto il territorio dello Stato stesso (Banca centrale indipendente, authority indipendente).
Orizzontale: vi è una differenziazione territoriale delle funzioni delle varie articolazioni dello Stato o di altri soggetti pubblici. Questa forma di stato è detta “Stato federale” (federalismo fiscale).

Alla base del federalismo fiscale sta la constatazione che i beni pubblici hanno diverso grado di non rivalità: per alcuni esistono economie di scala per l’intero sistema economico (beni pubblici puri); per altri le economie di scala si esauriscono a livelli inferiori (fenomeni di congestione). L’efficienza allocativa richiede che il governo centrale fornisca i primi tipi di beni (difesa, ricerca) e che le strutture di governo territorialmente decentrate forniscano gli altri beni (istruz.).
L’efficienza economica della forma di stato federalista (Tiebout) argomenta che se le persone possono liberamente muoversi sul territorio dello Stato, esse possono decidere di risiedere nella circoscrizione che offre loro il pacchetto preferito di imposte, servizi e regolamentazioni. Ogni circoscrizione che fornisca servizi inefficienti perderà parte della popolazione e delle imposte relative, quindi sarà indotta a migliorare i servizi. Il federalismo può assicurare un sistema di incentivi, risolvendo alcuni dei problemi di azzardo morale nell’azione pubblica; ma ci sono degli ostacoli che rendono difficile il funzionamento del meccanismo della mobilità fra circoscrizioni che assicurerebbe l’efficienza nella fornitura di servizi pubblici. Il funzionamento richiederebbe però alcune condizioni: perfetta informazione delle politiche adottate in ogni circoscrizione, assenza di limiti alla mobilità delle persone, assenza di costi per la definizione dell’ambito territoriale e l’assenza di collusione fra circoscrizioni inefficienti; al governo sono assegnati compiti equitativi.

Le autorità indipendenti AAI sono istituzioni che presentano caratteristiche specifiche e margini di autonomia più elevati di quelli tradizionalmente attribuiti agli organi amministrativi. Lo sviluppo delle AAI è in relazione alle tendenze di ridimensionamento e riqualificazione della presenza pubblica nell’economia, configurandosi come un processo di esternalizzazione e di decentramento dell’apparato pubblico tradizionale. Riguardo alla privatizzazione una parte delle funzioni che erano svolte dallo Stato centrale sono svolte dal mercato sotto la vigilanza delle AAI.
In UK abbiamo i Quangos, organismi quasi governativi (tecnica-scientifica-culturale, elevato grado di autonomia) e agenzie con il compito di gestire il controllo pubblico sulle imprese privatizzate nei servizi di pubblica utilità.
Si individuano 3 gruppi di AAI:

Autorità garanti, come l’autorità garante della concorrenza e del mercato e il garante per la privacy, hanno come obiettivo la tutela di interessi di rilievo costituzionale. I loro poteri sono di natura quasi giurisdizionale.
Autorità che svolgono funzioni di vigilanza: CONSOB e la Banca d’Italia. Gli interessi sono di rilievo costituzionale(stabilità moneta, funzionamento del mercato borsistico etc). Le funzioni sono normative.
Le autorità di regolamentazione, fanno parte quegli organismi creati per favorire il processo di liberalizzazione e di privatizzazione dei servizi pubblici (autorità per l’energia), determinano tariffe, standard qualitativi, di sicurezza etc..

Le AAI sono idonee a garantire elevati livelli di efficienza e di flessibilità amministrativa, e derivano da un ripensamento della stessa ampiezza e modalità dell’intervento pubblico e della crisi di fiducia verso le forme di rappresentanza politica.

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Una dispensa sui " Fallimenti del 'non mercato' " inserita da Francy 83 il: 06/04/2005.

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