Diritto comunitario

Una dispensa sul diritto comunitario

Indice:

Il Consiglio europeo

Il consiglio europeo non è una istituzione comunitaria ed è nato parallelamente all’esterno della struttura istituzionale comunitaria dalla prassi delle riunioni al vertice fra i capi di stato o di governo degli stati membri. Dal 1974 i capi di stato decisero di riunirsi come consiglio europeo assieme ai loro ministri degli affari esteri ed ai rappresentanti della Commissione (presidente ed uno dei vice) con cadenza periodica (3 l’anno) e sotto la presidenza del capo di Stato o di governo che esercita la presidenza del consiglio delle comunità.

L’art. 2 dell’atto unico ha sancito formalmente l’esistenza del Consiglio europeo e la cadenza delle riunioni. Il consiglio europeo ha un ruolo di impulso e di definizione degli orientamenti politici generali necessari allo sviluppo dell’Unione europea; è previsto che presenti al Parlamento europeo una relazione dopo ciascuna delle riunioni, nonché una relazione scritta annuale sui progressi compiuti dall’Unione. È un punto di riferimento nel processo decisionale della comunità e il protagonista della cooperazione politica fra gli Stati membri.

Le Istituzioni comunitarie

Il Consiglio è composto dai rappresentanti di tutti gli stati membri scelti nell’ambito dei rispettivi governi, normalmente con il rango di ministri, in funzione della materia trattata.

Il consiglio è un organo di stati in quanto i membri che lo compongono rappresentano i rispettivi Stati membri e a questi ultimi rispondono; ed è un organo a composizione variabile (agricoltura, industria, trasporti) con i ministri competenti, oltre al consiglio generale dove siedono i ministri degli affari esteri. La presidenza spetta a ciascuno stato membro per la durata di un semestre e ha una valenza politica che si manifesta sia nella convocazione delle riunioni sia più in generale nell’impulso da attribuire ai diversi argomenti di discussione e di deliberazione.

Il consiglio è assistito da un segretariato generale che ne rappresenta il supporto funzionale ed amministrativo e alto rappresentante per la politica estera e di sicurezza comune.

Il COREPER è responsabile della preparazione del lavoro del consiglio e della realizzazione dei compiti attribuiti dello stesso consiglio. È un organismo autonomo cui è attribuito il potere di adottare decisioni di procedura nei casi previsti dal regolamento interno. Collega la comunità con i paesi membri e coordina il lavoro delle tante commissioni tecniche che preparano l’attività normativa del consiglio e ne rappresenta al tempo stesso il filtro politico.

Al consiglio è stato attribuito il più vasto potere normativo:

  1. provvede al coordinamento delle politiche economiche generali degli stati membri,
  2. dispone di un potere di decisione,
  3. conferisce alla Commissione le competenze di esecuzione delle norme che stabilisce.

Il potere di decisione si manifesta principalmente attraverso l’adozione di direttive e di regolamenti, i due principali atti comunitari espressione dell’attività normativa. Riguardo alla responsabilità dei rapporti esterni, il consiglio autorizza la commissione a negoziare accordi internazionali così come il consiglio li conclude.

Una parte delle deliberazioni del Consiglio sono prese a maggioranza dei membri che lo compongono, altre richiedono una maggioranza qualificata, calcolata con riferimento alla ponderazione dei voti per ciascuno Stato membro. Sono necessari 62 voti per le deliberazioni da adottare su proposta della Commissione; 62 voti di almeno 10 stati membri in tutti gli altri casi. Per alcune altre deliberazioni è richiesta l’unanimità sia pure nella circostanza che l’astensione non ne impedisce l’adozione. L’unanimità, relativamente alla procedura di formazione degli atti comunitari, è prevista quando il consiglio voglia discostarsi dalla posizione formalmente espressa dalla Commissione o quando sulla posizione comune del Consiglio vi sia stato un voto negativo del Parlamento. Si tratta in ogni caso di ipotesi in cui il Consiglio è chiamato a deliberare in via generale e con limiti scarsamente definiti come:

  • Le direttive di coordinamento delle norme nazionali sull’accesso e l’esercizio delle professioni che comportino una modifica delle disposizioni vigenti in tema di formazione e di accesso.
  • Le direttive di ravvicinamento delle normative nazionali che incidono sull’instaurazione e il funzionamento del mercato comune.
  • Raccomandazioni in tema di cooperazione culturale.
  • Disciplina dei fondi strutturali in vista della coesione economica e sociale.
  • Nomina segretariato generale e vicesegretariato……etc.

Il consiglio attribuisce alla Commissione le competenze di esecuzione degli atti che esso adotta, salvo casi specifici in cui riserva a sé stesso l’esercizio di tali competenze; può condizionare l’esercizio al rispetto di determinate modalità.

La Commissione è un organo di individui nel senso che i suoi membri esercitano le loro funzioni in piena indipendenza nell’interesse generale della Comunità e non sollecitano né accettano istruzioni da alcun governo.

I membri della commissione sono 20, il loro mandato è rinnovabile ed è di 5 anni allineandosi alla durata di una legislatura del Parlamento. Gli stati membri designano di comune accordo la persona che intendono nominare come Presidente. Poi gli stessi Stati membri procedono alla designazione delle persone che intendono nominare come commissari. La commissione nel suo insieme è sottoposta ad un voto di approvazione del Parlamento.

Il Presidente ha il compito di fissare gli orientamenti politici dell’istituzione, ed è affidato il coordinamento dell’attività della Commissione e la rappresentanza esterna, inoltre gode di un potere nell’attribuzione delle competenze ai singoli commissari, competenze che potrebbe anche ridimensionare in corso di mandato. Ciascun commissario ha la responsabilità di un settore di attività (mercato interno, relazione esterne, politica agricola, politica regionale) e può adottare misure di gestione specifiche.

La commissione ha un ruolo centrale nell’assetto istituzionale in quanto partecipa in modo sostanziale al processo di formazione delle norme, ne controlla la puntuale esecuzione ed ha la rappresentanza della Comunità nei rapporti esterni; essa ha altresì un autonomo potere di decisione in settori specificamente definiti dal Trattato e qualora il Consiglio lo preveda negli atti da esso adottati, un potere delegato.

La proposta della Commissione che può anche essere sollecitata dal Consiglio o dal Parlamento è il frutto di valutazione tecniche, economiche ed in parte anche politiche. Ed infatti un progetto di proposta che nasce all’interno della direzione generale competente, viene esaminato dal servizio giuridico e da commissioni di esperti, anche esterni alla struttura, normalmente inviati dalle amministrazioni competenti dei Paesi membri; vengono poi sentiti gli organismi di categoria e all’occorrenza le parti sociali; infine esso viene sottoposto all’approvazione collegiale.

Il potere d’iniziativa legislativa è condiviso in parte con altre istituzioni: in relazione al funzionamento dell’unione economica e monetaria con la BCE, con il Parlamento sia pure nei suoi limiti, e codecisione di Consiglio e Parlamento.

Alla commissione spetta l’esecuzione del Trattato e degli atti derivati, sotto il duplice profilo del controllo sull’osservanza del diritto comunitario e dell’esecuzione in senso proprio:

  1. il potere di controllo è generale e si estrinseca soprattutto nella verifica dell’osservanza degli obblighi comunitari da parte degli Stati membri. A tal fine è stato predisposto un meccanismo generale di contestazione delle infrazioni che la commissione attiva nei confronti dello Stato membro inadempiente a mezzo di una messa in mora e quindi di un parere motivato.
  2. sotto il profilo dell’esecuzione, la Commissione ha un potere generale di adottare le misure necessarie per dare esecuzione agli atti del Consiglio. L’esercizio di tale potere può essere limitato dal Consiglio attraverso l’utilizzazione della procedura dei comitati consultivi, di gestione e di regolamentazione. I comitati sono formati da esperti degli Stati membri e da rappresentanti della Commissione, che contribuiscono a dare un elemento di continuità. La commissione nei casi stabiliti deve consultare il comitato prima di adottare delle misure; se il parere non è favorevole, la commissione può adottare misure urgenti, ma le deve trasmettere al Consiglio, che può revocarle o modificarle entro 3 mesi.

La Commissione ha inoltre il potere generale di raccogliere tutte le informazioni e di procedere a tutte le verifiche necessarie per l’esecuzione di compiti affidatile. La Commissione ha un autonomo potere di decisione su: esenzioni individuali in materia di concorrenza, imprese pubbliche, aiuti di Stato, politica commerciale.

Il Parlamento europeo è composto dai rappresentanti dei popoli degli stati riuniti nella comunità ed esercita i poteri che gli sono attribuiti dal Trattato. Riassume le spinte verso una democratizzazione dei processi decisionali e nello stesso tempo verso la realizzazione di un livello più marcato di integrazione, tendenzialmente sul modello di una struttura di tipo federale. Dal 1976 i membri vengono eletti direttamente dai cittadini europei, sono 626 ed è previsto che non possano essere più di 700, hanno un mandato di 5 anni e sono divisi in gruppi politici e non in gruppi nazionali, i membri dovrebbero rappresentare tutti i popoli della comunità collettivamente considerati. La sede della struttura amministrativa del Parlamento è Lussemburgo, mentre le riunioni delle Commissioni si svolgono a Bruxelles e la sessione plenaria mensile si tiene a Strasburgo.

Il Parlamento ha poteri di controllo, inoltre partecipa al processo di formazione delle norme e a quello di approvazione del bilancio.

Relativamente al potere di controllo, non c’è mai stato un vero rapporto di fiducia; con il trattato di Maastricht si è data più partecipazione al Parlamento. Il Parlamento è chiamato ad approvare la designazione del Presidente della commissione fatta dagli Stati membri di comune accordo e esprimere un voto di approvazione sul Presidente e gli altri commissari collettivamente considerati, che saranno formalmente nominati solo in un momento successivo dalla conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri. La commissione è tenuta a presentare annualmente al Parlamento una relazione generale sull’attività svolta nell’anno precedente; a ciò si aggiungono le interrogazioni del Parlamento alla Commissione (o Consiglio), cui quest’ultima è tenuta a rispondere oralmente o per iscritto.

Il Parlamento ha la facoltà di pronunciare una censura sull’operato della Commissione, da approvare con la maggioranza dei due terzi dei voti espressi e la maggioranza dei membri

Il Parlamento partecipa alla funzione normativa, si tratta di una partecipazione più o meno intensa al processo di formazione degli atti comunitari e di conclusione di accordi internazionali; si è avuto un progresso nel corso degli anni con un consolidamento della presenza del Parlamento nel processo decisionale. Tale partecipazione si manifesta con modalità ed intensità diverse a seconda dei casi e del tipo di procedura prevista dal Trattato. Tra gli aspetti più significativi della situazione attuale, oltre al potere di fissare il proprio statuto e le condizioni per l’esercizio delle funzioni dei suoi membri, c’è che il parlamento gode ormai di un vero e proprio potere generale di pre – iniziativa legislativa.

La Corte di giustizia è l’istituzione cui è stato attribuito il controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti e dei comportamenti delle istituzioni comunitarie rispetto ai trattati e sull’interpretazione del diritto comunitario. La Corte di giustizia è composta da 15 giudici e 8 avvocati generali, ha sede a Lussemburgo ed è organo di individui, nel senso che i suoi membri non rappresentano i rispettivi stati e non ne ricevono istruzione alcuna. Giudici e avvocati generali hanno lo stesso statuto e sono nominati di comune accordo dagli Stati membri per la durata di 6 anni, tra personalità che offrano tutte le garanzie d’indipendenza e che riuniscano le condizioni per l’esercizio delle più alte funzioni giurisdizionali. Il Presidente della Corte viene eletto tra i giudici per 3 anni. Egli dirige l’attività della Corte nel suo insieme, sotto il profilo sia giurisdizionale che amministrativo. Presiede le udienze plenarie, designa il giudice relatore per ogni causa ed esercita tutte le competenze che il regolamento di procedura gli attribuisce, ha competenza in materia di provvedimenti cautelari o di emergenza o sospensione dell’esecuzione di sentenze.

L’avvocato generale ha il compito di presentare pubblicamente conclusioni scritte e motivate in tutte le cause trattate dinanzi alla Corte. Il ruolo è di difensore del diritto e non la comunità o uno Stato membro. Non è previsto alcunché circa la nazionalità dei giudici o degli avvocati, ma ogni paese indica un giudice; il giudice dispari che si rende necessario quando il numero degli stati membri è pari è proposto a turno da Francia, Germania, Italia, UK, Spagna.

La Corte può sedere sia nella sua composizione plenaria (plenum) talvolta ridotto al piccolo plenum (11 giudici) sia in sezioni di 5 o 3 giudici (dopo T. di Maastricht più flessibile).

La Corte di giustizia nomina per un periodo di 6 anni il Cancelliere che provvede all’amministrazione ed alla gestione finanziaria della Corte sotto la responsabilità del Presidente (inoltre tiene il ruolo della cause, ricezione di tutti gli atti e documenti a queste relativi, notifiche previste dalle norme di procedura, assistenza nelle udienze etc.).

Alla Corte di giustizia è affidato il Tribunale di primo grado delle Comunità europee. Pur non essendo una delle istituzioni comunitarie menzionate all’art. 7, il Tribunale è divenuto parte integrante dell’apparato giurisdizionale comunitario, senza che la sua stessa esistenza dipenda da un atto del Consiglio, il cui potere è ora limitato alla definizione dell’organizzazione e delle competenze del nuovo organo. Composto da 15 giudici ha sede a Lussemburgo e diversamente dalla Corte, il Tribunale, nella trattazione delle cause che gli vengono sottoposte non viene sistematicamente assistito dall’avvocato generale, il quale viene nominato scegliendolo tra i giudici, soltanto quando siede in plenaria o allorché lo esigono le difficoltà in diritto ovvero la complessità in fatto della causa.

La competenza del Tribunale riguarda il contenzioso del personale ed ai ricorsi individuali in materia di concorrenza e a tutti i ricorsi diretti proposti da soggetti diversi dagli Stati e dalle istituzioni comunitarie, siano essi persone fisiche o giuridiche. Restano esclusive della Corte le questioni pregiudiziali e i ricorsi diretti delle istituzioni e degli stati membri. Le sentenze possono essere impugnate dinanzi alla Corte solo per motivi di diritto (spetta anche agli stati e alle istituz.).

Dal 1999 il Tribunale può decidere anche con giudice unico salvo opposizione di uno stato membro o di una istituzione comunitaria, ma la possibilità è limitata alle cause di personale, ai ricorsi di annullamento o di responsabilità contratt.

La Corte dei conti è stata elevata al rango di istituzione dal Trattato di Maastricht. È un organo di individui ed è composta da 15 membri designati dai rispettivi governi tra personalità che abbiano maturato un’esperienza nelle istituzioni nazionali di controllo ovvero che posseggano qualificazioni specifiche per tale funzione. I membri designati sono nominati dal Consiglio (per 6 anni) con deliberazione presa all’unanimità, previa consultazione del Parlamento.

La Corte dei conti oltre ad assistere l’autorità di bilancio (Parlamento e Consiglio) nell’esercizio della funzione di controllo sull’esecuzione del bilancio, ha il compito di assicurare il controllo sulla gestione finanziaria della Comunità. A tal fine essa esamina tutte le entrate e le spese della Comunità e degli organismi da questa creati, tranne espressa esclusione. Il controllo si svolge tanto su documenti che con accesso presso le istituzioni comunitarie o negli Stati membri, in tal caso con la collaborazione degli organi di controllo o delle amministrazioni nazionali competenti. L’affidabilità dei conti e la legittimità e regolarità delle relative operazioni è attestata in una dichiarazione presentata al Consiglio ed al Parlamento. Alla chiusura dell’esercizio, la Corte dei conti presenta la relazione annuale con una dichiarazione di affidabilità dei conti e di regolarità delle operazioni, comunicata alle altre istituzioni e pubblicata sulla Gazzetta ufficiale insieme alle risposte delle istituzioni ai suoi rilievi. La Corte dei conti può presentare relazioni speciali o dare pareri su richiesta di una delle istituzioni comunitarie.

Altri organi:

Il Comitato economico sociale CES, organo consultivo delle CE e dell’Euratom, è composto dai rappresentanti di diverse categorie della vita economica e sociale (222): imprenditori, agricoltori, professionisti, commercianti, nominati per 4 anni dal Consiglio. È organo di individui e agiscono indipendentemente e nell’interesse generale della Comunità.

Il Comitato consultivo della CECA ha la stessa funzione consultiva del CES ma nel processo decisionale il suo ruolo è di maggior rilievo; composto dai rappresentanti delle organizzazioni di imprenditori e lavoratori (durata 2 anni).

Il Comitato delle regioni, è un organo consultivo della CE e al pari del CES è un organo di individui e i membri (222) sono nominati dal Consiglio. Deve essere consultato nei casi previsti dal Trattato o quando il Consiglio, la Commissione o il Parlamento lo ritengano opportuno; può anche formulare pareri di propria iniziativa, in particolare quando sia stato consultato il CES su problemi che investono interessi regionali specifici.

La Banca europea per gli investimenti (BEI) è inserita da sempre nello scenario istituzionale comunitario in senso lato, anche se non è mai stata compresa tra le istituzioni comunitarie; la banca opera sui mercati finanziari come un istituto di credito, anche se non ha fini di lucro e si muove in ogni caso nell’ottica dello sviluppo equilibrato e senza scosse del mercato comune.

La BCE ha un comitato esecutivo composto da un Presidente e 5 membri, nominati dai governi nazionali in sede di Consiglio Europeo, su raccomandazione del Consiglio e consultazione del Parlamento e del Consiglio direttivo della BCE; e un consiglio direttivo che comprende i membri del comitato ed i governatori delle banche centrali. La banca trasmette al Parlamento, al Consiglio ed alla Commissione un rapporto annuale, con una presentazione poi del Presidente al Parlamento che può dar luogo ad un dibattito generale.

Il mediatore europeo è il difensore degli interessi dei cittadini nei confronti dell’autorità la cui lesione non sarebbe traducibile in azioni giudiziarie; riceve denunce da qualsiasi cittadino dell’Unione o di qualsiasi persona giuridica o fisica. Si fanno indagini utili e in caso di conclusione positiva ne investe l’autorità interessata.

Il ruolo delle istituzioni, nel processo di formazione delle norme

La funzione normativa è esercitata nella sostanza dal Consiglio, inoltre l’apporto del Parlamento e della Commissione si è andato progressivamente accrescendo, sulla spinta dell’idea che il progresso nell’integrazione non può che andare di pari passo con una più accentuata partecipazione dei cittadini alla formazione delle norme.

Un insieme di atti normativi che investono la sfera giuridica degli stati e dei singoli non può essere lasciato alla sola responsabilità dell’organo rappresentativo dei governi nazionali: pena non solo e non tanto la democraticità del processo deliberativo ma la funzionalità del sistema che ha bisogno di una consistente partecipazione dei cittadini al processo di formazione delle norme comunitarie. Si impone che il parlamento e la commissione, organo di mediazione degli interessi di categoria e filtro tecnico delle istanze politiche, assumano responsabilità forti quanto alle scelte normative.

Consultazione: l’adozione di un atto del Consiglio è preceduta dalla consultazione del Parlamento, che non è vincolante ma obbligatoria. La consultazione del Parlamento assume il carattere di elemento sostanziale della validità dell’atto, che dunque sarà viziato da nullità quando se ne riscontri l’omissione. La consultazione rappresenta uno strumento di effettiva partecipazione del Parlamento al processo legislativo della comunità, elemento essenziale dell’equilibrio istituzionale ed espressione di un fondamentale principio della democrazia, secondo cui i popoli partecipano all’esercizio del potere per il tramite di un’assemblea rappresentativa. Il parlamento deve esprimere effettivamente la propria posizione, non essendo sufficiente una semplice richiesta di parere da parte del Consiglio. La procedura di consultazione è rispettata solo nel caso in cui il testo definitivo di un atto, quale approvato dal Consiglio sia sostanzialmente identico a quello contenuto nella proposta su cui il Parlamento aveva espresso il proprio parere.

Concertazione: Parlamento, Consiglio e Commissione hanno prefigurato una procedura di concertazione tra Parlamento e Consiglio, con la partecipazione attiva della Commissione relativamente agli atti di portata generale. Ciascuna delle 3 istituzioni può chiedere l’apertura della procedura in presenza delle 3 condizioni ricordate.

La concertazione che si apre con una posizione comune espressa dal Consiglio, si realizza con una commissione di concertazione tra il Consiglio ed una delegazione del Parlamento di numero pari ai membri del Consiglio, con la partecipazione della Commissione. La Procedura ha lo scopo di ricercare un accordo tra Parlamento e Consiglio, quando le posizioni sono sufficientemente vicine, il Parlamento può formulare un nuovo parere, quindi il Consiglio delibera in modo definitivo.

Cooperazione: è una procedura che accentua il dialogo tra le istituzioni chiamate ad intervenire nel processo di formazione degli atti. Quando il Consiglio deve adottare un atto su proposta della Commissione e previo parere del Parlamento, esso esprime una “posizione comune” a maggioranza qualificata, quindi la comunica al Parlamento che ha 3 mesi di tempo per approvarla: in tal caso il Consiglio adotta definitivamente l’atto conforme alla posizione comune.

È possibile che il Parlamento respinga la posizione comune del Consiglio e proponga degli emendamenti:

  1. il consiglio delibera in seconda lettura, ma solo all’unanimità, o
  2. la commissione riesamina la proposta sulla scorta degli emendamenti proposti dal Parlamento e le trasmette al Consiglio unitamente al suo parere sugli emendamenti. Il Commissione ha 3 mesi per adottare a maggioranza qualificata la proposta riesaminata della Commissione. Decorsi 3 mesi la proposta si considera non adottata.

Così si consolida la partecipazione del Parlamento al processo di formazione di atti di non poco rilievo. Il Consiglio è costretto alla doppia lettura e a decidere all’unanimità se il Parlamento respinge per intero la proposta.

Codecisione: quando il Parlamento a maggioranza assoluta dei suoi membri, dichiara di voler respingere la posizione comune o propone emendamenti, il Consiglio può precisare la posizione ma se il Parlamento conferma il rigetto l’atto si considera non adottato. Se sono proposti emendamenti, il Consiglio entro 3 mesi può accoglierli tutti e procedere all’adozione dell’atto a maggioranza qualificata e modificare così la posizione comune.

Se il Consiglio non approva l’atto in questione, perché il parlamento respinge la posizione comune o perché in Consiglio non si raggiunge l’accordo sugli emendamenti proposti, viene attivato il comitato di conciliazione composto da un numero pari di membri delle due istituzioni e con la partecipazione ai lavori anche della Commissione, che ha il compito di favorire il ravvicinamento delle posizioni a confronto, il Comitato di conciliazione viene convocato dal Presidente del Consiglio, d’intesa con il Presidente del Parlamento:

  • se il comitato di conciliazione riesce in 6 settimane a definire un progetto comune, questo può essere approvato definitivamente nelle 6 settimane successive, dal Parlamento a maggioranza assoluta e dal Consiglio a maggioranza qualificata.
  • Se entro il termine non è stato approvato un progetto comune, l’atto proposto si considera non adottato

Parere conforme del Parlamento: il Parlamento in alcune ipotesi è chiamato a dare il proprio parere conforme sulla definizione dei compiti e degli obiettivi dei fondi strutturali nonché quello della procedura uniforme di elezione del Parlamento

Nell’approvazione del Bilancio:

Con la decisione del 21 Aprile 1970, si arrivò ad un sistema fondato su tre risorse finanziarie:

  1. la tariffa doganale comune, applicata agli scambi con i Paesi terzi.
  2. i prelievi agricoli, applicati sugli scambi con i Paesi terzi, nonché gli oneri fissati da altri meccanismi della politica agricola comunitaria;
  3. l’applicazione di un’aliquota sull’imponibile IVA pari ad una percentuale del PNL degli stati membri determinata secondo regole comunitarie
  4. la quarta risorsa consiste in un’aliquota percentuale rispetto al prodotto interno lordo dei singoli Stati membri, da determinarsi in funzione del bilancio e dunque anno per anno.

Il sistema di finanziamento comunitario è fondato su un meccanismo intergovernativo. Gli stati membri destinano le risorse in parola a beneficio del bilancio comunitario, talvolta verificando se il ritorno sia più o meno giusto, se cioè l’uscita netta di risorse finanziarie dalle casse statali corrisponda ai benefici comunitari che si ricevono.

Il Parlamento europeo riceve dalla Commissione un progetto preliminare e poi il progetto definitivo del Consiglio per la prima lettura. L’intera procedura di approvazione del bilancio è condizionata dalla distinzione tra spese obbligatorie e spese non obbligatorie (272, n. 4).

Il Parlamento può entro 45 giorni proporre emendamenti con la maggioranza dei membri, alle spese non obbligatorie e può proporre modificazioni, con la maggioranza assoluta dei voti, alle spese obbligatorie, cioè risultanti dal Trattato o da atti derivati, entro 45 giorni. Se vi sono proposte di emendamenti e/o modificazioni, il progetto ritorna al Consiglio, che deve pronunciarsi entro 15 giorni. L’inerzia ha effetti diversi: per le modifiche alle spese obbligatorie che incrementino la spesa, il silenzio equivale al rigetto espresso; per il resto, il rigetto dev’essere espresso e dunque il silenzio equivale ad accettazione. Se il Consiglio modifica gli emendamenti il progetto viene trasmesso nuovamente al Parlamento che entro 15 giorni può pronunciarsi sulle modificazioni del Consiglio alle proposte di emendamenti con la maggioranza dei membri e i 3/5 dei voti, in mancanza il bilancio si considera definitivamente adottato.

Il bilancio torna al Parlamento solo per le spese non obbligatorie, in quanto per le spese obbligatorie il Parlamento è solo informato delle decisioni del Consiglio in ordine alle modifiche da esso proposte. L’ultima parola spetta al Parlamento solo per le spese non obbligatorie (ambiente, ricerca), al cui tasso di incremento annuo è attribuito un limite massimo dalla commissione.

Quando la procedura è stata espletata, il Presidente del Parlamento constata che il bilancio è definitivamente adottato.

L’esecuzione del bilancio è curata dalla Commissione.

Stipulazione di accordi internazionali

La comunità ha la capacità di stipulare accordi internazionali, con Stati terzi e con altre organizzazioni internazionali. Il Trattato attribuisce espressamente alla Comunità il potere di stipulare accordi tariffari e commerciali, nel contesto delle competenze relative alla politica commerciale comune; nonché accordi di associazione con uno o più Stati terzi o con organizzazioni internazionali. L’art.281 comporta la possibilità di intrattenere rapporti contrattuali con i Paesi Terzi nell’insieme dei settori disciplinati dal Trattato. La competenza della Comunità è esclusiva in tema di politica commerciale comune, anche quando non fosse stata precedentemente esercitata.

Le modalità di esercizio della competenza della Comunità a stipulare accordi internazionali sono disciplinate dall’art. 300 del T. che in particolare attribuisce al Consiglio la fase della conclusione.

Le Norme

Norme primarie del sistema giuridico comunitario sono le norme convenzionali, contenute nei trattati istitutivi delle 3 comunità europee ed in quegli accordi internazionali che successivamente sono stati stipulati per modificare ed integrare i primi. Sullo stesso piano vanno considerati gli atti posti in essere dal Consiglio ma oggetto di procedure costituzionali di adattamento nei singoli stati membri. Queste norme vengono riferite alla nozione di Costituzione della Comunità. Queste norme regolano in via primaria la vita di relazione all’interno della Comunità. Le stesse norme attribuiscono a loro volta forza e portata normativa agli atti delle istituzioni comunitarie, che per ciò stesso, ponendosi al secondo livello del sistema, formano il diritto comunitario derivato.

Per avere un quadro preciso dell’attuale situazione normativa di base del sistema giuridico comunitario occorre fare riferimento ai trattati istitutivi così come modificati a Maastricht e ad Amsterdam. Infatti oltre alle norme che configurano la dimensione intergovernativa esterna alle comunità il T. di M. contiene le più ampie modificazioni e integrazioni dei Trattati CE, CECA ed Euratom. Il Trattato di Amsterdam ha apportato qualche ulteriore modifica sia al T. CE che al T. sull’Unione Europea e soprattutto ha introdotto una nuova numerazione degli articoli dell’uno e dell’altro.

I trattati istitutivi delle Comunità rimangono distinti e separati nel rispetto del criterio dell’autonomia sancito espressamente dall’art. 305 del T. CE; di conseguenza restano distinte le 3 comunità nonostante la fusione delle istituz.

In sede di interpretazione esiste un criterio di coerenza sistematica nella lettura dei tre trattati e soprattutto la comune ispirazione. La natura giuridica dei trattati istitutivi è quella di accordi internazionali nel senso pieno e proprio di tale espressione, ciò vuol dire che i criteri di interpretazione e il regime giuridico generale dei trattati comunitari sono anzitutto quelli propri di normali accordi internazionali.

I trattati comunitari hanno ulteriori caratteristiche e specifiche. In primo luogo si tratta della specificità propria di tutti i trattati istitutivi di organizzazioni internazionali che contengono una serie di obblighi e diritti per gli Stati contraenti e la definizione di un complesso istituzionale destinato ad esercitare le competenze attribuite all’ente. In secondo luogo le comunità sono sottoposte al principio delle competenze di attribuzione, l’ampiezza e l’incisività delle prefigurate competenze, così come le modalità e i mezzi attribuiti per il loro esercizio, vanno senza dubbio al di là del modello tradizionale di organizzazione internazionale. Invero i trattati comunitari contenevano un chiaro potenziale di sviluppo verso un complesso integrato di stati capaci di realizzare unitariamente gli scopi ambiziosi da essi definiti, in particolare un mercato comune e uno sviluppo armonioso delle economie fondato sulla comune ispirazione liberista. Il trattato è stato concepito come strumento dell’integrazione europea quindi più di coordinare politiche e armonizzare legislazioni.

In terzo luogo il risultato è un impatto immediato delle norme convenzionali e di quelle che da queste ultime ricevono forza sulla situazione giuridica soggettiva. La competenza normativa comunitaria ha dimensioni più che ragguardevoli investendo settori sempre più ampi della vita di relazione; si aggiunge e si sostituisce alle corrispondenti competenze degli organi legislativi e amministrativi nazionali e investe in modo diffuso e permanente la posizione giuridica dei singoli. Né può trascurarsi l’importanza della previsione di un meccanismo di controllo giurisdizionale, imperniato sulla Corte di giustizia e sulla cooperazione tra questa ed i giudici nazionali. Esso riguarda non solo la legittimità dell’esercizio delle competenze attribuite alle istituzioni comunitarie, dunque degli atti comunitari, ma anche l’armonia del sistema giuridico complessivo, composto da norme internazionali, comunitarie e nazionali.

La sfera di applicazione territoriale del diritto comunitario coincide con quella dell’insieme dei diritti nazionali; le competenze della Comunità possono essere esercitate fino a dove si estende la giurisdizione degli Stati membri e dunque nei limiti sanciti dalle rispettive disposizioni costituzionali; per alcuni territori sono previsti regimi particolari.

La revisione dei trattati

La procedura di revisione si applica non solo per la revisione dei trattati istitutivi delle tre comunità (1° pilastro), ma anche per le disposizioni sulla politica estera e di sicurezza comune (2° pilastro) e per quelle relative alla cooperazione nei settori della giustizia e degli affari interni (3° pilastro). La procedura di revisione può essere attivata sia dalla Commissione che da uno Stato membro, abilitati a sottoporre al Consiglio progetti intesi a modificare i trattati su cui si fonda l’Unione. Consultati P., BCE e C. il Presidente del Consiglio, qualora quest’ultimo sia favorevole, convoca una conferenza dei rappresentanti dei governi degli Stati membri, al fine di stabilire di “comune accordo” le modifiche da apportare ai trattati in questione. Le modifiche devono essere ratificate da tutti gli Stati membri conformemente alle loro norme costituzionali. L’art. 48 prevede la convocazione di una conferenza intergovernativa per il 1996, chiamata ad esaminare le disposizioni del Trattato per le quali è espressamente prevista una revisione.

La “piccola revisione” è prevista solo per piccoli aggiustamenti e non impone la procedura nazionale di ratifica; la procedura di revisione dei trattati comunitari è arricchita da una dialettica complessa cui partecipano sul piano dell’iniziativa le istituzioni comunitarie; inoltre conferma sul piano formale la normale valenza internazionale dei trattati e del diritto comunitario primario.

Principio delle competenze di attribuzione e principio di sussidiarietà

La comunità agisce solo nei limiti delle competenze che le sono espressamente conferite dai trattati, le cui diverse norme materiali specificano la portata, le condizioni e le modalità di esercizio delle diverse competenze comunitarie. Ciò significa che anche nelle comunità opera il principio delle competenze di attribuzione che si rileva in via generale già nell’art. 3, in base al quale l’azione della comunità deve svolgersi alle condizioni e secondo il ritmo previsto dal presente trattato. Sono le stesse norme materiali ad indicare se nel settore da esse disciplinato la Comunità gode di una competenza esclusiva, tale da precludere un intervento autonomo agli Stati membri; o di una competenza concorrente che si affianca a quella degli stessi stati.

Nel quadro delle competenze originariamente previste, le istituzioni comunitarie sono competenti ad agire in via esclusiva relativamente alle politiche comuni, l’agricoltura, i trasporti, i rapporti commerciali con i Paesi terzi; anche per quanto attiene alla realizzazione del mercato interno, rappresentato dalle 4 libertà fondamentali (libertà di circolazione delle merci, servizi, persone e capitali) settore che conserva agli stati membri un ruolo importante.

Per i settori di competenza concorrente, rispetto ai quali l’azione comunitaria è complementare a quella degli Stati membri, sempre in relazione alle competenze disegnate nei trattati istitutivi, basti pensare alla previsione generale o alla politica economica e monetaria ed alla politica sociale.

Lo schema di competenze materiali ha subito una evoluzione grazie all’interpretazione evolutiva della Corte di giustizia, che ha ampliato l’ambito effettivo delle competenze già previste, nonché al ricorso all’art. 308 norma che attribuisce al Consiglio il potere di adottare all’unanimità, su proposta della Commissione e consultazione del Parlamento, le disposizioni del caso quando un’azione comunitaria si renda necessaria per raggiungere uno degli scopi della comunità.

Si comincia a realizzare il disegno di un’imputazione globale di competenze, esclusive o concorrenti, alla comunità. L’art. 5, inserito dal T. di M., dopo aver precisato che la “Comunità agisce nei limiti delle competenze che le sono conferite e degli obiettivi che le sono assegnati dal presente trattato”, enuncia nei 2 successivi paragrafi una nuova linea di demarcazione delle competenze fondata sul principio di sussidiarietà.

Nella conduzione della propria azione, le istituzioni comunitarie sono tenute ad agire solo allorché il loro intervento si riveli indispensabile; lasciando alle istanze nazionali l’adozione di discipline che non pregiudicano il processo di integrazione e rispondono meglio alle necessità ed alle attese dei cittadini. L’art 5. riconosce l’attribuzione alla Comunità di competenze sia esclusive che concorrenti. Questa distinzione è rilevante in riferimento all’applicazione del principio di sussidiarietà e all’apprezzamento dei suoi due presupposti, la necessità e la proporzionalità dell’azione comunitaria.

La necessità dell’azione comunitaria è presunta quando si tratti di competenze esclusive. La C. non è tenuta a dimostrare che l’adozione di un determinato atto si configuri come indispensabile per la realizzazione degli obiettivi perseguiti. Inoltre le istituzioni dispongono della pienezza dei loro mezzi di intervento.

Ove si tratti di competenze concorrenti, la C. alla luce dell’art. 5 deve valutare la necessità della sua azione. A tal fine occorrerà tener conto della dimensione e degli effetti dell’intervento da intraprendere e solo quando l’azione comunitaria si profili come la più efficace la Comunità potrà operare in luogo degli Stati membri.

Il principio di sussidiarietà è espressione di un altro criterio che ha caratterizzato l’azione delle istituzioni comunitarie. Ci si riferisce al criterio di proporzionalità che impone di graduare i mezzi prescelti rispetto alle caratteristiche dell’obiettivo di volta in volta perseguito. L’istituzione agente dovrà determinare il tipo di atto che va concretamente posto in essere. Si dovrà scegliere fra un intervento di tipo legislativo-regolamentare ed altre azioni. Il criterio di proporzionalità richiede che l’autorità comunitaria verifichi con atti vincolanti o meglio non vincolanti. Inoltre il criterio di proporzionalità impone di riportare lo strumento della direttiva alla sua funzione originaria di atto che si limita a definire un numero limitato di obiettivi comuni lasciando poi agli stati membri il compito di raggiungerli individuando i mezzi appropriati.

I principi del diritto comunitario

L’art. 38 dello Statuto della Corte internazionale di Giustizia prevede l’applicazione di principi generali di diritto riconosciuti dalle nazioni civili per la soluzione delle controversie sottoposte all’apprezzamento di quella Corte.

Nella prassi comunitaria la rilevanza e l’applicazione di principi non è di poco rilievo. Si tratta normalmente di parametri di legittimità, dunque di norme idonee a creare diritti ed obblighi.

Sono principi propri del diritto comunitario, a tutti gli effetti e a titolo originario, che non sono affatto presi soltanto a prestito di volta in volta da altri sistemi giuridici; l’unica differenza possibile è tra principi che trovano espressa sanzione nei trattati e principi che sono rilevazione da parte del giudice.

I principi che attengono al rispetto di diritti fondamentali della persona. Il T. CEE nulla prevedeva quanto al rispetto dei diritti fondamentali, ma la Corte riconobbe che i diritti fondamentali, quali risultano dalle costituzioni comuni, fanno parte dei principi giuridici generali di cui essa garantisce l’osservanza. Quindi la Corte verifica di volta in volta il rispetto dei diritti fondamentali, beninteso nelle situazioni in cui rileva una disciplina comunitaria e non la sola disciplina interna; controlla ogni norma tranne le norme nazionali che non hanno legami con il diritto comunitario. Il riconoscimento dei diritti fondamentali a livello comunitario si è affermato proprio grazie alla Corte di Giustizia, coinvolgendo solo dopo le altre istituzioni comunitarie. L’art. 6 del T. UE sancisce che l’UE rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla convenzione europea dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali.

Negli artt. 6 e 13 della Convenzione europea dei diritti dell’uomo si parla del diritto alla tutela giurisdizionale piena ed effettiva: l’obbligo di motivazione e di trasparenza degli atti cui sono tenute le amministrazioni nazionali e le istituzioni comunitarie; o al diritto del singolo a che la tutela di un diritto attribuito da norme comunitarie sia immediata.

La giurisprudenza ha sviluppato il principio dell’effettività della tutela giurisdizionale soprattutto in vista dell’esigenza di uniformità del livello di tutela. Ne è derivato il criterio secondo cui la tutela dei diritti attribuiti da norme comunitarie deve essere almeno pari a quella prevista per i diritti conferiti da norme nazionali.

Il principio di eguaglianza trova nel Trattato riconoscimento espresso e generale nella forma di un divieto di discriminazione fondato sulla nazionalità, con applicazioni specifiche relativamente alla libertà di circolazione delle merci e dei servizi e alla libertà di stabilimento. Nel Trattato istitutivo il principio di eguaglianza trova espresso riconoscimento solo al fine di rendere operative le libertà previste, dunque in funzione degli obiettivi di integrazione e non come principio e/o diritto fondamentale. questa impostazione è stata corretta con l’affermazione secondo cui “il principio generale di uguaglianza, di cui il divieto di discriminazione a motivo della cittadinanza è solo un espressione specifica. è uno dei principi fondamentali del diritto comunitario”. il divieto di discriminazioni è stato interpretato dalla Corte nel senso che impone di non trattare in modo identico situazioni diverse. Una disparità di trattamento è inoltre arbitraria nell’ipotesi in cui il diverso o eguale trattamento oggetto della controversia non sia giustificabile in base a criteri oggettivi.

Principio della certezza del diritto: riguarda la trasparenza dell’attività dell’amministrazione, nel senso che la normativa comunitaria deve essere chiara e la sua applicazione prevedibile per coloro che vi sono sottoposti. al principio della certezza del diritto si è fatto riferimento in tema di termine ragionevole dato alla Commissione per pronunciarsi sulla compatibilità di aiuti statali notificati etc…

Un aspetto ulteriore e di rilievo del principio della certezza del diritto è il principio del legittimo affidamento. I due principi sono stati applicati contestualmente, l’uno per definire la regola e l’altro per limitarne l’eccezione. Il principio del legittimo affidamento viene in rilievo nell’ipotesi di modificazione improvvisa di una disciplina, la cui violazione può costituire motivo di invalidità della nuova disciplina; quando l’amministrazione ha fatto nascere nell’interessato, con il suo comportamento o addirittura con le sue informazioni, una aspettativa ragionalmente fondata.

Il principio di proporzionalità è compreso tra i principi generali del diritto comunitario. Questo principio consente di verificare la legittimità di un atto che imponga un obbligo o una sanzione in base alla sua idoneità o necessità rispetto agli obiettivi da raggiungere. Il giudice verifica se i mezzi prefigurati per raggiungere lo scopo della norma siano idonei e non eccedano quanto è necessario per raggiungerlo. Il principio richiede che la sanzione in caso di violazione di un obbligo comunitario non sia più grave di quanto è necessario; o che in caso di alternativa tra misure diverse nei confronti degli operatori sia adottata quella che impone oneri minori o quella meno restrittiva.

Un principio spesso utilizzato come chiave di lettura delle norme comunitarie è quello dell’effetto utile che impone un’applicazione o anche una interpretazione delle stesse che sia funzionale al raggiungimento delle loro finalità.

Il principio della leale cooperazione è identificato o collegato con l’art. 10 del T., dunque con l’obbligo generale degli Stati membri di assicurare l’esecuzione degli obblighi sanciti dal diritto comunitario, facilitare l’assolvimento dei compiti della Comunità e astenersi dal porre in essere misure che possano compromettere la realizzazione degli scopi del Trattato. Il principio ha una diversa portata di significati:

  1. in quanto dovere di leale cooperazione degli organi nazionali nei confronti delle istituzioni comunitarie, il principio è venuto anzitutto in rilievo come obbligo di facilitare le istituzioni comunitarie nell’assolvimento dei loro compiti. E’ il caso delle obbligazioni connesse alla trasposizione delle direttive, informazioni che gli Stati devono dare alla C.; dell’adozione di misure nazionali per la corretta attuazione di norme comunitarie e della portata effettiva delle sanzioni predisposte dagli Stati membri per la violazione di norme comunitarie. Il dovere di cooperazione delle autorità nazionali è un dovere di contribuire alla realizzazione degli obiettivi del Trattato persino in carenza del legislatore comunitario. l’ipotesi comprendere 2 figure diverse: la prima è quella in cui lo Stato membro pur in assenza di misure comunitarie di armonizzazione è in grado di assicurare al soggetto l’esercizio di una libertà fondamentale prevista dal Trattato; la seconda è quella dell’obbligo affermato in capo agli Stati membri di adottare misure temporanee fino all’adozione di misure comunitarie in materia di organizzazione dei mercati, cioè in un settore dove la competenza comunitaria è esclusiva.Il dovere di cooperazione degli Stati membri verso la comunità è venuto in rilievo al fine di garantire la portata e l’effettività del sistema giuridico comunitario e con questo la piena efficacia dei diritti attribuiti ai singoli da norme comunitarie.
  2. il principio di cui all’art. 10 del Trattato sancisce anche un dovere di leale cooperazione reciproca, sia per la soluzione di problemi specifici, sia più in generale come connotazione dei rapporti tra istituzioni e Stati membri. E’ stato dunque utilizzato in primo luogo per affermare un obbligo di collaborazione tra Stati membri in funzione di un più corretta applicazione del diritto comunitario; in secondo luogo il principio è stato invocato anche in relazione ai rapporti tra le istituzioni comunitarie per valutare la legittimità della loro azione.
  3. E’ stato affermato l’obbligo di cooperazione delle istituzioni comunitarie nei confronti degli Stati membri, in quanto il dovere di leale cooperazione sancito dal trattato non è a senso unico.

Il diritto comunitario derivato

La parte comunitaria del sistema normativo comprende un insieme di atti giuridici adottati dalle istituzioni comunitarie, nei limiti delle competenze e con gli effetti che il Trattato sancisce. Si tratta di atti che vengono posti in essere attraverso procedimenti deliberativi che si svolgono e si esauriscono in modo del tutto indipendente da quelli nazionali. Sono atti destinati ad incidere in modo rilevante sugli ordinamenti giuridici interni e sulle posizioni giuridiche dei singoli, talvolta senza che occorra un intervento formale del legislatore e/o dell’amministrazione nazionale, altre volte imponendo all’uno e/o all’altra un’attività normativa allo scopo di riversare sui singoli gli impegni sottoscritti a livello comunitario o di precisare o integrare obbligazioni solo delineate dall’atto comunitario ma lasciate alla discrezionalità degli Stati membri quanto alla determinazione definitiva del suo contenuto. Questo è l’insieme degli atti definito come diritto comunitario derivato, (comunitario quindi estranea ai procedimenti nazionali, la forza derivata dai trattati istitutivi, in applicazione dei quali gli atti comunitari vengono adottati). Ed è il caso di precisare che gli atti in questione non possono avere l’effetto di restringere o modificare la portata di una norma del Trattato o della giurisprudenza relativa a quella stessa norma.

L’art. 249 sancisce la tipologia degli atti a mezzo dei quali le istituzioni comunitarie esercitano le competenze loro attribuite: regolamenti, decisioni e direttive, raccomandazioni e pareri. Questi atti sono posti in essere dal Consiglio e dalla Commissione, o dal P. europeo congiuntamente con il Consiglio, secondo la procedure di codecisione (art. 251).

Gli atti vincolanti: Regolamenti, decisioni, direttive

Tra gli atti vincolanti emerge il regolamento che nel sistema giuridico comunitario rappresenta l’equivalente della legge negli ordinamenti statali. Al pari della legge il regolamento ha portata generale, nel senso che si rivolge a soggetti non determinati e limitati, ma considerati astrattamente, ed investe situazioni oggettive. Il regolamento è applicabile a categorie di destinatari determinate astrattamente e nel loro insieme.

La portata generale del regolamento è sottoposta alla verifica della Corte di giustizia sotto il profilo della sua impugnabilità da parte dei singoli, visto che possono impugnare solo quegli atti che li riguardino direttamente e individualmente, cioè gli atti che non abbiano portata generale.

Il regolamento è obbligatorio in tutti i suoi elementi, ciò vuol dire che i destinatari del regolamento sono tenuti a dare applicazione completa ed integrale alle norme regolamentari, con conseguente illegittimità di una sua applicazione parziale da parte di uno Stato. La generale obbligatorietà del regolamento non comporta che le norme disegnino sempre una disciplina completa e autosufficiente, anzi il regolamento delega un’altra istituzione o uno Stato a integrare uno o più precetti generali con precise modalità di applicazione.

Il regolamento è direttamente applicabile in ciascuno degli Stati membri; deve essere pubblicato sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee. Il regolamento entra in vigore alla data che esso stesso prevede o dopo venti giorni la pubblicazione.

La decisione è atto obbligatorio in tutti i suoi elementi ma si differenzia dal regolamento per avere destinatari specificamente designati ed essere priva di quella portata generale e astratta che è tipica degli atti legislativi.

La decisione corrisponde all’atto amministrativo dei sistemi giuridici nazionali in quanto rappresenta lo strumento utilizzato dalle istituzioni quando sono chiamate ad applicare il diritto comunitario a singole fattispecie. La portata individuale dell’atto non pone problema quanto alla sua impugnabilità da parte dei singoli destinatari.

La decisione può essere adottata dal Consiglio o dalla Commissione, ed è a tutti gli effetti un titolo esecutivo da far valere negli Stati membri attraverso le procedure nazionali rispettivamente utilizzabili.

La decisione deve essere notificata ai destinatari e solo da tale momento produce i suoi effetti ed è ad essi opponibile, non è richiesta la pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale.

La direttiva vincola lo Stato membro cui è rivolta per quanto riguarda il risultato da raggiungere, salva restando la competenza degli organi nazionali in merito alla forma e ai mezzi. Anche la direttiva non ha portata generale ma vincola solo lo Stato che ne è destinatario e produce effetti obbligatori. L’elemento qualificante della direttiva è costituito dalla natura dell’obbligo imposto agli Stati che è in via di principio un obbligo; l’obbligo dello Stato è di adottare tutte le misure necessarie per realizzare il risultato voluta dalla direttiva; è un obbligo cogente e investe tutti gli organi dello Stato, compresi gli organi giurisdizionali. La direttiva si limita a fissare un risultato da raggiungere, ponendosi soprattutto l’accento sulla discrezionalità lasciata agli Stati quanto al modo e agli strumenti per raggiungerlo.

In pendenza del termine per l’attuazione della direttiva, l’obbligo dello Stato di realizzarne il risultato non è sanzionabile divenendo censurabile l’inadempimento solo alla scadenza. La Corte ha chiarito che sugli stati grava un obbligo di standstill che è il tradizionale obbligo di buona fede, nel senso che devono astenersi dall’adottare disposizioni che possano compromettere gravemente il risultato prescritto dalla direttiva; pertanto neppure la discrezionalità quanto alla forma o ai mezzi è assoluta. Mentre è ormai chiaro che l’attuazione di una direttiva non richiede necessariamente una riproduzione testuale delle sue disposizioni in una norma ad hoc, altrettanto incontestabile è la necessità che comunque le misure di attuazione realizzino quanto prescritto dalla direttiva con efficacia cogente, indicandolo anche in modo specifico, affinché i destinatari dei diritti attribuiti dalla direttiva siano in grado di conoscerne la piena portata e di farli valere dinanzi ai giudici nazionali.

Le direttive dettagliate non lasciano spazio ad alternative quanto ai modi ed ai tempi per realizzare il risultato da esse prescritto; la loro rilevanza di manifesta nell’impatto con gli ordinamenti nazionali e la sfera giuridica dei singoli, in quanto assumono la stessa portata e la stessa efficacia dei regolamenti. In dottrina è stata ipotizzata la illegittimità della direttiva dettagliata a ragione della sua natura regolamentare.

Della direttiva il legislatore comunitario si è avvalso come strumento di armonizzazione delle legislazioni nazionali, là dove il Trattato lo imponeva o quale frutto di una scelta delle istituzioni a vantaggio di un atto meno unificante rispetto al regolamento e più rispettoso delle peculiarità delle singole esperienze giuridiche nazionali. La pubblicazione sulla Gazzetta ufficiale delle Comunità europee delle direttive adottate secondo la procedura di codecisione e di quelle indirizzate a tutti gli stati membri, a conferma del loro più marcato carattere normativo.

Gli atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri

L’art. 249 prefigura 2 tipi di atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri. Ogni istituzione può adottare tali atti. La Commissione formula questi atti nei settori definiti del Trattato, sia quando questo espressamente lo preveda, sia quando la stessa istituzione lo ritenga necessario.

  1. Le raccomandazioni sono dirette agli Stati membri, e contengono l’invito a conformarsi ad un certo comportamento;
  2. I pareri costituiscono l’atto con cui le stesse istituzioni o altri organi comunitari fanno conoscere il loro punto di vista su di una determinata materia. Attraverso i pareri l’istituzione esercita una funzione di orientamento consigliando il soggetto circa il contegno che questi dovrà tenere, senza l’obbligo di adeguarvisi.

Tali atti non possono essere considerati privi di effetto giuridici e i giudici nazionali devono tenerne conto ai fini dell’interpretazione di norme nazionali o di altri atti comunitari vincolanti.

Elementi comuni agli atti comunitari: motivazione, base giuridica, efficacia nel tempo

Gli atti comunitari vincolanti devono essere motivati, pena l’annullamento per violazione delle forme sostanziali art230.

Perché l’obbligo di motivazione sia adempiuto è necessario che l’atto contenga la specificazione degli elementi di fatto e di diritto sui quali l’istituzione si è fondata. La motivazione serve a far conoscere agli Stati membri e ai singoli il modo in cui l’istituzione ha applicato il Trattato; e di consentire alla Corte e al Tribunale di esercitare un controllo giurisdizionale adeguato. Deve risultare chiaro l’iter logico seguito dalla istituzione che ha posto in essere l’atto, nonché gli elementi necessari per permettere ai destinatari, ed ancor più a chi ne sia comunque investito direttamente e individualmente di apprezzarne la portata e la fondatezza. Il rispetto dell’obbligo di motivazione non richiede l’adozione di formule particolari, essendo sufficiente che dal tenore dell’atto nel suo complesso si evincano le ragioni di fatto e di diritto che hanno indotto l’istituzione ad emanarlo. Va infine precisato che il difetto e la carenza di motivazione dell’atto sono vizi che si traducono nella violazione di forme sostanziali.

È necessario che l’atto faccia riferimento ad una base giuridica, la cui omissione integra un vizio sostanziale dell’atto, a meno che non sia possibile con precisione in base ad altri elementi dello stesso atto. La scelta delle b.g. è operata con riferimento agli elementi oggettivi e qualificanti dell’atto che siano suscettibili di controllo giurisdizionale quali lo scopo e l’oggetto dell’atto stesso. Il richiamo ad una norma di diritto primario della quale l’atto costituisce il momento di attuazione, assume rilievo in relazione a 3 profili:

  1. Il primo e fondamentale attiene alle competenze della Comunità, che almeno in via di principio sono ispirate al criterio dell’attribuzione specifica nel T.; è necessario che l’azione delle istituzioni trovi giustificazione in una norma del T. che alla Comunità attribuisce lo specifico potere di volta in volta esercitato.
  2. il secondo profilo attiene al riparto di competenze tra le diverse istituzioni comunitarie che rispondono anch’esse al principio di attribuzione.
  3. il terzo profilo è quello procedimentale nella misura in cui la scelta dell’una o dell’altra base giuridica implica una procedura diversa di formazione del consenso (unanimità o maggioranza) e/o un diverso coinvolgimento del Parlamento (codecisione o cooperazione).

La norma comunitaria non trova applicazione ai rapporti giuridici definiti anteriormente alla sua entrata in vigore: non ha effetto retroattivo. L’efficacia retroattiva della norma comunitaria è ipotizzabile soltanto in via d’eccezione ove ciò sia imposto dall’obiettivo da realizzare e comunque sia adeguatamente salvaguardato il legittimo affidamento degli interessi.

Altri atti

Oltre agli atti dell’art. 249 del Trattato CE gli stessi trattati prevedono atti diversi concernenti ipotesi specifiche e per lo più funzionali all’attività istituzionale:

  • i regolamenti interni delle istituzioni che hanno efficacia circoscritta ai rapporti interni alle istituzioni;
  • programmi generali, per la soppressione delle restrizioni in materia di libertà di stabilimento e prestazione dei servizi
  • la constatazione dell’approvazione del bilancio.
  • Taluni atti preparatori, come le proposte della Commissione.
  • Misure adottate dal Consiglio in materia di visti, asilo, immigrazione ed altre pratiche connesse con la libera circolazione delle persone.

Atti sui generis:

  • Decisioni sui generis, atti vincolanti adottati dal Consiglio che hanno valenza generale; decisioni che autorizzano la Commissione a negoziare accordi, o che investono il funzionamento dell’organizzazione comunitaria.
  • Accordi interistituzionali tra P. C. e Commissione.
  • Risoluzioni del Consiglio rivestono importanza perché esplicitano il punto di vista dell’istituzione su questioni concernenti determinati settori di intervento comunitari.
  • Comunicazioni della Commissione.

La qualificazione dell’atto anche sotto il profilo dell’obbligatorietà spetta al giudice e alla Corte di giustizia e al Tribunale, in funzione dell’oggetto e delle finalità che in concreto caratterizzano l’atto.

Diritto comunitario e diritto interno

Le norme dei trattati istitutivi hanno con il nostro ordinamento lo stesso impatto e lo stesso rapporto di ogni altra normativa internazionale pattizia. Tali norme richiedono per la loro entrata in vigore l’esaurimento delle procedure costituzionali prescritte in ciascuno Stato membro.

Per il diritto comunitario derivato non si richiede la procedura speciale di adattamento appena evocata, ma che si pongano in essere quei provvedimenti nazionali, leggi o atti amministrativi a seconda dei casi, che gli stessi atti comunitari prefigurano o impongono ai fini della loro puntuale e tempestiva attuazione. Occorre verificare in base alla forma e alla sostanza dell’atto comunitario quale sia l’impatto con i sistemi giuridici nazionali e quali siano gli interventi formali richiesti o imposti dagli Stati membri perché il diritto o l’obbligo comunitario possa considerarsi rilevante e operante.

Il regolamento è definito dal T. come direttamente applicabile in ciascuno Stato membro. L’atto è destinato a produrre i suoi effetti senza che sia necessario un intervento formale di una qualche autorità nazionale. Un eventuale atto interno sarebbe contrario al T. ,nella misura in cui può rappresentare un ostacolo o comunque ritardare l’applicazione del regolamento in modo uniforme e simultaneo, anche quando non produca riduzioni della sua sfera di operatività.

Le direttive sono esse stesse ad imporre allo Stato membro di adottare gli atti necessari alla loro puntuale attuazione. Diverso il caso in cui una sentenza della C. di giustizia impone agli Stati membri un’attività normativa, ad esempio di abolizione o modificazione di una legge o di un atto amministrativo dichiarato incompatibile con il diritto comunitario.

Per ovviare agli inadempimenti alle obbligazioni comunitarie è stata introdotta la legge comunitaria annuale che riunisce tutte le misure occorrenti a dare attuazione ad atti comunitari e/o pronunce della Corte. Entro il 1° marzo il governo deve presentare un disegno di legge indicando le misure che sono necessarie per adeguare l’ordinamento nazionale al diritto comunitario: disposizioni modificative o abrogative di norme; disposizioni di attuazione di atti comunitari; attuazione elenco delle direttive da attuare con regolamento.

L’effetto diretto delle norme comunitarie

I caratteri fondamentali del diritto comunitario che qualificano il rapporto con il diritto nazionale sono:

l’effetto diretto risiede nell’idoneità della norma comunitaria a creare diritti ed obblighi direttamente ed utilmente in capo ai singoli, non importa se persone fisiche o giuridiche, senza cioè che lo Stato sia un diaframma che consiste nel porre in essere una qualche procedura formale per riversare sui singoli gli obblighi o i diritti prefigurati da norme esterne al sistema giuridico nazionale.

L’effetto diretto è l’idoneità della norma comunitaria a creare in capo ai singoli diritti invocabili direttamente dinanzi al giudice nazionale. L’applicabilità diretta costituisce una qualità di quegli atti le cui norme non richiedono per produrre effetti alcun provvedimento interno ulteriore.

La norma comunitaria provvista di effetto diretto obbliga alla sua applicazione non soltanto il giudice ma tutti gli organi dell’amministrazione statale, da quelli centrali a quelli periferici, quali la Regione o il Comune. Dell’effetto diretto sono provviste tutte le disposizioni comunitarie che siano chiare e precise e la cui applicazione non richieda l’emanazione di ulteriori atti comunitari o nazionali, di esecuzione o comunque integrativi. Possono essere provviste di effetto diretto anche norme indirizzate agli Stati membri, in quanto ad essi impongono un obbligo di fare o di non fare, ma la cui osservanza si collega comunque ad un diritto singolo.

I requisiti richiesti sono sempre quelli individuati nella pronuncia sull’art. 25: la norma deve essere chiara, precisa e suscettibile di applicazione immediata, dunque non condizionata ad alcun provvedimento formale dell’autorità nazionale.

Tali caratteristiche sono presenti nei regolamenti che regolano direttamente una fattispecie, senza che occorra alcun provvedimento ulteriore; ciò non vuol dire che le disposizioni di un regolamento siano tutte provviste dell’effetto diretto; alcune disposizioni possono vietare un comportamento agli Stati membri, obbligandoli ad adottare le normative diverse e ulteriori. Se il regolamento è applicabile ed è provvisto di effetto diretto, ogni misura è superflua.

Dell’effetto diretto sono provviste le decisioni. Non è escluso che l’obbligo imposto da una decisione ad uno Stato membro quando quest’ultimo non vi abbia adempiuto determini in capo ai singoli una situazione giuridica soggettiva da far valere direttamente dinanzi al giudice.

Quando si tratta di una direttiva, il problema degli eventuali effetti diretti della direttiva non si pone, dal momento che i singoli ne saranno investiti attraverso i provvedimenti nazionali di attuazione. Le direttive sono provviste di effetto diretto quando hanno un contenuto precettivo sufficientemente chiaro e preciso, tale da non essere condizionato all’emanazione di atti ulteriori. L’effetto diretto è una sanzione per gli Stati inadempienti nella misura in cui attribuisce al giudice nazionale, attraverso la cooperazione del giudice comunitario, il compito di realizzare comunque lo scopo della direttiva in funzione della tutela delle posizioni giuridiche individuali in ipotesi lese dal comportamento dello Stato.

L’effetto diretto verticale sottolinea la invocabilità della direttiva da parte dei singoli solo nei confronti dello Stato. Si tratta di un effetto verticale unilaterale nel senso che il singolo che fa valere il proprio diritto lo Stato non può opporre la mancata trasposizione della direttiva di cui si è reso inadempiente. Solo a partire del momento della sua corretta trasposizione il singolo sarà in grado di conoscere e con la dovuta certezza la portata dei diritti che gli sono conferiti dalla direttiva e nella condizione di poter valutare se ricorrere o meno al giudice.

La giurisprudenza ha escluso l’effetto diretto orizzontale cioè la possibilità per il singolo di far valere la norma anche nei confronti di soggetti privati, questo perché la direttiva vincola solo lo Stato o gli Stati cui è rivolta.

La giurisprudenza sull’effetto diretto solo verticale delle direttive appare contestabile e in diritto poco rigorosa.

Il giudice è obbligato ad interpretare il diritto nazionale in modo compatibile con il diritto comunitario. Questo criterio di interpretazione conforme riguarda la direttiva in quanto tale, indipendentemente dal suo eventuale effetto diretto.

La Corte ha trasformato il problema della portata dell’effetto diretto della direttiva in un problema di interpretazione conforme; il criterio dell’interpretazione conforme non può giovare quando vi sia una palese e non sanabile difformità tra la norma interna e quella contenuta nella direttiva.

Per le norme prive di effetto diretto il loro vigore si collega ai meccanismi di adattamento propri di ciascun Stato; così come i regolamenti e le decisioni in quanto direttamente applicabili; Una direttiva trasposta è legittima, quella non trasposta può essere utilizzata solo nei confronti di Stato o di un ente pubblico e solo attraverso l’espediente della interpretazione conforme.

Il primato del diritto comunitario sul diritto interno

Un’altra qualità delle norme comunitarie è il primato o la prevalenza sulle norme interne con esse contrastanti, sia precedenti che successive e quale ne sia il rango, all’occorrenza anche costituzionale. La conseguenza della prevalenza della norma comunitaria è che la norma interna con essa contrastante non può essere applicata ma deve essere disapplicata.

Il giudice nazionale ha l’obbligo di applicare integralmente il diritto comunitario e di dare al singolo la tutela che quel diritto gli attribuisce, disapplicando di conseguenza la norma interna configgente, sia anteriore che successiva a quella comunitaria.

Il Trattato (pronuncia Van Gend Loos) ha istituito un ordinamento giuridico proprio, integrato con quelli nazionali, il giudice comunitario ne ha dedotto che gli Stati membri non potrebbero opporre al Trattato leggi interne successive, senza con questo far venir meno la necessità uniformità ed efficacia del diritto comunitario in tutta la Comunità, nonché il senso della portata e degli effetti attribuiti dall’art. 249 al regolamento. Quindi una normativa nazionale incompatibile col diritto comunitario è del tutto priva di efficacia anche se successiva; il diritto comunitario prevale in virtù di una forza propria secondo una visione monista del rapporto tra norme comunitarie e diritto interno.

L’effetto diretto e il primato sono elementi intrinseci alle norme in quanto necessari a soddisfare l’esigenza fondamentale di uniformità di applicazione e di efficacia all’interno della Comunità.

I due ordinamenti sono distinti e tra loro autonomi anche se coordinati, in quanto in forza dell’art. 11 della Costituzione sono state trasferite alle istituzioni comunitarie le competenze relative a determinate materie. L’autonomia importa, da un lato, che la norma comunitaria provvista del requisito della immediata applicabilità impedisce alla norma nazionale contrastante di venire in rilievo per la disciplina del rapporto da parte del giudice; dall’altro, che la norma nazionale confliggente non è né nulla né invalida, ma solo inapplicabile al rapporto controverso. Ne consegue che la norma comunitaria provvista di effetto diretto va applicata immediatamente dal giudice in luogo della norma nazionale confliggente, senza bisogno di ricorrere al giudizio di costituzionalità. L’effetto diretto della norma comunitaria rende inammissibile la questione di legittimità costituzionale della norma nazionale confliggente. La corte costituzionale ha lasciato che non si sottraggano alla sua verifica due ipotesi: quella di un eventuale conflitto con i principi fondamentali del nostro ordinamento costituzionale e con i diritti inalienabili della persona umana.

Una norma interna che sia di ostacolo alla protezione giurisdizionale effettiva di un diritto che il singolo vanta in forza del diritto comunitario deve essere disapplicata dal giudice nazionale; né ha importanza che la norma interna compatibile sia anteriore o posteriore a quella comunitaria.

Rilievi sulla natura del rapporto tra diritto comunitario e diritto italiano

Il rapporto tra il diritto comunitario e il diritto interno viene regolato e instaurato a mezzo degli strumenti costituzionali di adattamento e di attuazione degli Stati membri. La ricostruzione dell’efficacia del diritto comunitario all’interno degli ordinamenti giuridici nazionali come il frutto di una forza propria del diritto comunitario è formula di auspicio; che la norma com. produca i suoi effetti o che vengano prodotti da meccanismi di adattamento nazionali è uguale. L’importante è che la norma produca i suoi effetti nel modo e nei tempi da essa voluti. Dalla sentenza Simmenthal il giudice nazionale è tenuto a disapplicare le norme nazionali posteriori incompatibili.

Non ci può essere una forza propria del diritto comunitario riguardo ai rapporti con il diritto interno in quanto:

  1. qualunque integrazione del Trattato richiede normali procedure costituzionali di adattamento da parte degli Stati.
  2. le competenze comunitarie sono quelle attribuite dagli Stati membri con il Trattato e non altre.
  3. l’operatività delle norme comunitarie che non sono provviste di effetto diretto è condizionata nei tempi e nei modi dai meccanismi di adeguamento predisposti dai sistemi costituzionali interni.
  4. la norma interna in contrasto con una comunitaria non è nulla ma deve quando sia necessario essere abrogata dagli Stati; la disapplicazione rileva solo in caso di contrasto con una norma provvista dell’ effetto diretto mentre nel caso di contrasto con una norma priva di effetto diretto la regola nazionale ha intatto il proprio valore e spiega la sua efficacia, tanto da dover essere rimossa attraverso un procedimento di controllo di legittimità costituzionale.

Tutela giurisdizionale

Il sistema di tutela giurisdizionale è lo strumento per rendere effettivo il sistema giuridico nel suo complesso e per realizzare la ricordata Comunità di diritto. Tale sistema si articola su 2 piani procedurali distinti, ma funzionalmente collegati.

  • Il primo è quello del controllo diretto della Corte di giustizia e/o del Tribunale, controllo che, attivate dalle istituzioni, dagli Stati membri o dai singoli si esaurisce con la pronuncia del giudice comunitario.
  • Il secondo è quello della procedura pregiudiziale, fondata sulla cooperazione tra giudice nazionale e giudice comunitario, attraverso il rinvio pregiudiziale dal primo al secondo che si risolve in un controllo indiretto della Corte di giustizia, la pronuncia del giudice nazionale decidendo la causa come tale.

Sotto il profilo funzionale il sistema di controllo giurisdizionale comunitario investe la legittimità degli atti comunitari e la compatibilità di norme e prassi nazionali con il diritto comunitario.

Il controllo diretto sulla legittimità di atti e comportamenti delle istituzioni comunitarie; l’azione di annullamento

Il controllo giurisdizionale diretto sulla legittimità degli atti comunitari è attribuito alla competenza esclusiva del giudice comunitario: al tribunale di primo grado il contenzioso sul rapporto d’impiego presso la Comunità ed ai ricorsi individuali; alla Corte di giustizia per i ricorsi degli Stati membri e delle istituzioni, nonché in secondo grado rispetto alle sentenze del Tribunale.

Il controllo si realizza attraverso procedure e con effetti diversi: l’azione di annullamento, l’azione in carenza, l’eccezione incidentale d’invalidità, l’azione di danni da responsabilità extra-contrattuale della Comunità, il contenzioso in materia di personale.

L’azione di annullamento è regolata dall’art. 230 del T. e consiste nell’impugnazione mediante ricorso di un atto adottato dalle istituzioni comunitarie che si pretende viziato e pregiudizievole. Gli atti impugnabili sono gli atti adottati congiuntamente dal Consiglio e dal Parlamento; gli atti che non siano raccomandazioni o pareri, posti in essere dal Consiglio, dalla Commissione e dalla BCE; gli atti del Parlamento destinati a produrre effetti giuridici nei confronti dei terzi (quindi solo gli atti vincolanti sono impugnabili: regolamenti, direttive e decisioni). La Corte ha ampliato la categoria degli atti impugnabili precisando che sono impugnabili tutti gli atti e i provvedimenti posti in essere dalle istituzioni comunitarie che producano o mirino a produrre effetti vincolanti per i destinatari.

Impugnabili sono gli atti definitivi, sotto tale profilo non sono impugnabili gli atti preparatori in senso proprio in quanto non modificano la posizione giuridica del destinatario. È viceversa impugnabile l’atto con cui la Commissione comunica di aver archiviato definitivamente una denuncia di violazione delle norme di concorrenza e anche l’apertura di una procedura di controllo della compatibilità di un aiuto statale. Sono anche impugnabili gli atti che autorizzano o approvano la conclusione di un accordo anche perché avviene con una deliberazione che resta consegnata in un processo verbale.

Legittimati ad impugnare gli atti comunitari sono anzitutto e comunque gli Stati membri anche rispetto ad atti destinati ad altri membri o a individui. È attribuita allo Stato e non alle loro articolazioni decentrate, esse solo come persone giuridiche.

Legittimate all’impugnazione sono le istituzioni comunitarie: il Consiglio (per gli atti di Commissione e P.) e la Commissione. Quanto al P. europeo la Corte ha affermato che è legittimato ad impugnare un atto, limitatamente all’ipotesi che il vizio fatto valere consista nel mancato rispetto delle prerogative e competenze proprie dello stesso Parlamento; la posizione del P. resta diversa rispetto a quella della Commissione e del Consiglio quanto alla legittimazione attiva. Si tratta di una legittimazione limitata alla tutela delle sue prerogative e dunque all’apprezzamento degli aspetti connessi alle modalità di formazione dell’atto impugnato; mentre per le altre 2 istituzioni la legittimazione è generale.

Possono impugnare gli atti comunitari i singoli, persone fisiche o giuridiche, in primo grado dinanzi al Tribunale e in secondo grado dinanzi alla Corte. Il singolo non è legittimato ad impugnare tutti gli atti:

  • può impugnare le decisioni a lui indirizzate.
  • il singolo può impugnare atti di cui non sia il formale destinatario e persino regolamenti, alla condizione che tali atti lo riguardino direttamente e individualmente. Cioè che sia identificabile quale destinatario sostanziale dell’atto e che vi sia un nesso di causalità tra la situazione individuale e la misura adottata.

Lo scopo è di evitare che utilizzando la forma del regolamento le istituzioni comunitarie evitino l’impugnazione della decisione che direttamente ed individualmente investe la posizione del singolo.

Quanto alla circostanza che il ricorrente deve essere direttamente riguardato, ciò si verifica quando non è richiesta alcuna misura di esecuzione per l’applicazione dell’atto di cui si tratta; quando l’atto comunitario incida direttamente sulla posizione giuridica del singolo senza che ai fini della sua applicazione sia necessaria una ulteriore attività normativa.

Relativamente al requisito dell’individualità esiste il principio che chi non sia destinatario di una decisione può sostenere che questa lo riguarda individualmente soltanto qualora il provvedimento lo tocchi a causa di determinate qualità personali, o di particolari circostanze atte a distinguerlo dalla generalità, e quindi lo identifichi alla stessa stregua dei destinatari.

Il termine per l’impugnazione è di 2 mesi a decorrere dalla pubblicazione dell’atto, o dalla sua notificazione al ricorrente o dal giorno in cui il ricorrente ne ha avuto effettiva conoscenza.

I vizi che possono essere fatti valere sono quelli tradizionali del contenzioso amministrativo: incompetenza, violazione di forme sostanziali, violazione del Trattato o di norme relative alla sua applicazione, sviamento di potere:

  • L’incompetenza comprende sia l’incompetenza dell’istituzione che ha adottato l’atto, sia l’incompetenza della Comunità in quanto tale.
  • La violazione delle forme sostanziali comprende il difetto di motivazione, la mancata consultazione di un’altra istituzione o di un organo comunitario allorché espressamente prevista; nonché l’errata individuazione della base giuridica.
  • La violazione di legge comprende la violazione, oltre che di norme del Trattato e di diritto comunitario derivato, anche dei principi generali consolidatisi nella giurisprudenza della Corte e le norme che vincolano la Comunità come le norme internazionali convenzionali e consuetudinarie.
  • Lo sviamento di potere si verifica quando l’amministrazione, nell’ambito della discrezionalità di cui gode, esercita un determinato potere allo scopo esclusivo o almeno determinante di raggiungere fini diversi da quelli per il quale il potere in questione le è stato conferito

L’art. 242 del Trattato prevede la possibilità di chiedere alla Corte, in via cautelare la sospensione dell’atto impugnato. La domanda presuppone già introdotto il ricorso o può essere contestuale. La misura viene decisa dal Presidente della Corte; è prevista anche un udienza a breve, nel corso della quale sono sentite le parti e gli intervenienti.

L’esito del giudizio è, in caso di accoglimento del ricorso, l’annullamento dell’atto impugnato, in particolare la dichiarazione che l’atto è nullo e non avvenuto. La sentenza di annullamento che è efficace dal giorno in cui è pronunciata ha l’effetto della cosa giudicata, sia in senso formale che sostanziale. Viceversa un atto che sia uscito indenne da una procedura di annullamento può essere rimesso in discussione sotto profili e per altri motivi in un successivo procedimento, evidentemente diverso dall’azione diretta di annullamento, dato il termine di 2 mesi prescritto per proporla.

L’annullamento può essere richiesto anche solo in relazione ad una disposizione dell’atto; quindi la Corte può annullare un atto solo in parte, ove ciò sia possibile e solo se il punto viziato sia separabile, lasciando vivere e continuare ad essere perfettamente valide le parti restanti anche dopo la sentenza. L’art. 231 prevede la facoltà per la Corte di stabilire gli effetti dell’atto che devono essere considerati come definitivi e può dichiarare che l’annullamento di un regolamento abbia effetti ex nunc invece che ex tunc. La Corte ha esteso la possibilità offerta dalla disposizione in questione anche alle ipotesi di annullamento di una direttiva o di una decisione richiamandosi a motivi di certezza del diritto (principio di applicazione generale, valido per il caso di annullamento di tutti gli atti che incidono sulla posizione giuridica dei destinatari).

L’azione in carenza

Il ricorso in carenza pone rimedio alla illegittima inattività di una istituzione comunitaria. Tale strumento consente di mettere in discussione il comportamento del Consiglio e della Commissione a seguito delle modifiche introdotte dal Trattato di Maastricht del Parlamento e della BCE.

Il ricorso in carenza riguarda non l’ipotesi di un rifiuto che è pur sempre un provvedimento, ma quella di illegittima assenza di decisione e tende precisamente ad una constatazione della inerzia dell’istituzione.

L’introduzione del ricorso davanti alla Corte è subordinata ad una fase amministrativa preliminare. Perché il ricorso sia ricevibile, occorre che l’istituzione cui è rimproverata l’inerzia sia stata invitata a prendere posizione; una tale messa in mora deve intervenire a giudizio della Corte, entro un termine ragionevole a partire dal momento in cui appare chiaro che l’istituzione in questione non ha intenzione di agire. Dal momento della messa in mora, l’istituzione dispone poi di un periodo di 2 mesi, per prendere posizione; trascorso invano tale periodo, l’autore della messa in mora può introdurre il ricorso, a sua volta entro un termine di 2 mesi.

L’assenza di decisione deve essere attuale e permanere anche durante tutto il corso della procedura; se l’istituzione risponde alla messa in mora che gli è stata indirizzata, adottando l’atto voluto dal richiedente, la procedura diventa senza oggetto.

L’azione in carenza può essere introdotto dagli Stati membri e dalle istituzioni in relazione a qualunque ipotesi di astensione che integri una violazione del Trattato. Il singolo può agire in carenza solo quando l’istituzione abbia omesso di emanare nei suoi confronti un atto che non sia una raccomandazione o un parere.

L’eccezione d’invalidità

Si tratta di una eccezione incidentale che le parti possono sollevare nel corso di una procedura già attivata per altri motivi dinanzi alla Corte, al fine di far dichiarare l’inapplicabilità del regolamento di cui si tratta facendo valere, anche dopo che sia trascorso il termine d’impugnazione previsto per il ricorso di annullamento. L’ipotesi e quella dell’eccezione d’invalidità di un regolamento di base in occasione dell’impugnazione di un atto di esecuzione di quel regolamento e come motivo dell’invalidità dell’atto impugnato.

La sfera di applicazione dell’eccezione di invalidità e limitata ai regolamenti; ma si è ampliato a tutti gli atti aventi portata generale; atti che producono gli stessi effetti del regolamento e producono effetti analoghi e non potrebbero essere impugnati dai singoli.

L’effetto di un eventuale accoglimento dell’eccezione d’invalidità è l’inapplicabilità dell’atto e non già il suo annullamento. Formalmente l’atto viene dichiarato inapplicabile alla fattispecie ma resta pienamente in vigore.

L’azione di responsabilità extracontrattuale

La competenza del giudice comunitario in materia di responsabilità extracontrattuale della Comunità e di conseguente risarcimento dei danni, va anch’essa collegata alla funzione di controllo sulla legittimità degli atti comunitari.

Il T. CE impone alla Comunità di risarcire conformemente ai principi generali comuni ai diritti degli Stati membri, i danni causati dalle sue istituzioni o dagli agenti nell’esercizio delle loro funzioni.

La competenza della Corte sussiste solo quando il danno sia stato cagionato da un’istituzione comunitaria in senso lato o dai suoi agenti nell’esercizio delle loro funzioni. Per contro la competenza appartiene ai giudici nazionali quando risulti che il danno allegato è stato prodotto da organi nazionali.

La ricevibilità dell’azione di responsabilità è stata messa in discussione rispetto all’ipotesi di applicazione, da parte di organi nazionali, di provvedimenti adottati in esecuzione di atti comunitari di cui è stata poi contestata la validità.

Il contenzioso in materia di personale

La competenza a conoscere delle controversie tra la Comunità e i suoi agenti appartiene alla Corte, nei limiti e alle condizioni determinati dallo statuto del personale o risultanti dal regime ad essi applicabile. Il giudice comunitario è competente a conoscere tutte le controversie che afferiscono al rapporto d’impiego: assunzioni, condizioni di lavoro, trattamento economico e benefici sociali. Il regime del contenzioso della funzione pubblica è disciplinato dagli artt. 90 e 91 dello statuto del personale che prevedono in primo luogo una specifica procedura precontenziosa.

Oltre all’esperimento di un apposito reclamo in via amministrativa e al formarsi di una decisione, la ricevibilità del ricorso è subordinata alla circostanza che il ricorrente abbia un interesse ad agire e che l’atto impugnato che può finanche rivestire forma verbale sia tale da arrecargli pregiudizio. Il termine per agire è di 3 mesi, che decorrono dal giorno della notifica della decisione che statuisce sul reclamo. Quanto al merito, il ricorso può essere diretto ad ottenere sia l’annullamento di un atto, sia il risarcimento dei danni derivanti da un atto o da un comportamento dell’istituzione di cui si tratta.

L’impugnazione della sentenza del Tribunale; la revisione

Il controllo giurisdizionale sugli atti comunitari è in gran parte esercitato in primo grado dal Tribunale. Al Tribunale è stata infatti attribuita la competenza a conoscere dei ricorsi proposti dalle imprese avverso le decisioni CECA in tema di quote di acciaio, dei ricorsi individuali in tema di concorrenza e delle azioni relative alla responsabilità extracontrattuale della Comunità, quando siano collegate ai ricorsi di sua competenza.

Dal 1993 la competenza del Tribunale è estesa a tutti i ricorsi proposti da persone fisiche o giuridiche. La versione dell’art. 225 successiva al T. di Maastricht prevede ormai la possibilità che tutte le azioni siano trattate in primo grado dal Tribunale, fatta eccezione per i rinvii pregiudiziali. La competenza riguarda anche i ricorsi individuali contro atti adottati non da istituzioni comunitarie, bensì da altri organi istituiti da atti comunitari di diritto derivato e dunque rientranti nel sistema comunitario in senso ampio.

Il trasferimento di competenze al Tribunale ha contribuito ad un miglioramento del livello di tutela giurisdizionale complessivamente offerto dal sistema comunitario, con riguardo alla tutela dei singoli. Ciò va inteso sotto un doppio profilo:

  1. doppio grado di giurisdizione, che non essendo un proprio principio del diritto processuale è un segno di civiltà giuridica di non poco rilievo.
  2. l’attenzione che si deve ai fatti, alle esigenze istruttorie ed ai relativi strumenti processuali, specie nelle cause in cui proprio la ricchezza dei fatti ne impone un uso maggiore.

La creazione del Tribunale ha consentito un accrescimento della tutela giurisdizionale dei singoli sotto entrambi i profili sottolineati. Ciò ha comportato per la Corte una riduzione del numero delle cause e un’accentuazione del suo ruolo di giudice costituzionale in senso lato, custode dell’uniformità di applicazione del diritto comunitario nei paesi membri e dunque dell’armonia del sistema nel suo insieme.

La cognizione del Tribunale si sostituisce in primo grado nelle competenze che il Trattato attribuiva alla Corte rispetto alle azioni attivate dai ricorsi individuali: di annullamento, in carenza, di responsabilità extracontrattuale.

La Corte e il Tribunale possono essere chiamati contemporaneamente a decidere su cause aventi lo stesso oggetto, che sollevino le stesse questioni d’interpretazione o mettano in discussione la legittimità di uno stesso atto. In tale ipotesi la norma dello statuto della Corte consente varie soluzioni:

  1. il Tribunale potrà sospendere la procedura e attendere la pronuncia della Corte: soluzione che rischia di pregiudicare il ruolo del Tribunale e delle parti almeno sotto il profilo della decisione sulla questione di diritto, assicurata alla Corte, tra l’altro in un processo in cui la parte privata non potrebbe in alcun modo interloquire.
  2. il Tribunale può scegliere di spogliarsi della causa declinando la competenza e lasciare che sia la Corte a decidere: processo deciso dalla Corte e sacrificio della doppia tutela.
  3. la Corte sospende la procedura dinanzi ad essa pendente; in tal caso si continuerà dinanzi al Tribunale: doppia tutela e decisione del Tribunale non condizionata.

L’impugnazione della sentenza di primo grado può essere proposta entro 2 mesi dalle parti, principali e intervenute. Una posizione privilegiata è assicurata agli Stati e alle istituzioni i quali possono impugnare una sentenza del Tribunale indipendentemente dalla loro presenza nella procedura dinanzi al Tribunale.

L’impugnazione deve essere diretta a rimediare ai pretesi errori in diritto della sentenza di primo grado. Essa non può limitarsi ad una mera riproposizione della domanda originaria ma deve indicare espressamente i punti della sentenza impugnata di cui si chiede l’annullamento perché viziati. In definitiva al giudice di secondo grado è stata lasciata una cognizione finalizzata all’eliminazione degli errori di diritto che possono pregiudicare la coerenza dell’ordinamento e l’uniformità di applicazione delle norme. L’errore di diritto deve comprendere non solo l’errore nell’interpretazione della norma ma anche l’errore nella qualificazione giuridica dei fatti accertati e/o della fattispecie che comporti l’applicazione della norma ad una fattispecie non regolata.

La funzione lato sensu che la Corte è chiamata ad assicurare nel quadro del giudizio d’impugnazione richiede comunque un approccio rigoroso alla delimitazione del giudizio sui fatti rispetto al giudizio di diritto, sul quale solo opera il controllo della Corte. Il Problema si è posto con riferimento alla valutazione delle prove operata dal Tribunale, rispetto alla quale la Corte ha affermato la competenze esclusiva del Tribunale.

Un altro elemento che può dar luogo a difficoltà è il vizio di motivazione della sentenza impugnata; la contraddittorietà della motivazione come la sua insufficienza, risolvendosi in una violazione dell’obbligo del Tribunale di motivare le proprie denuncie, rappresenta un errore di diritto, invocabile nel giudizio d’impugnazione di fronte alla Corte.

La sentenza della Corte che accoglie l’impugnazione comporta l’annullamento della pronuncia del T. La Corte può rinviare la causa nuovamente al Tribunale perché quest’ultimo decida.

Il controllo giurisdizionale sulla corretta applicazione del diritto Comunitario negli Stati membri; la procedura d’infrazione

Il controllo giurisdizionale delle Corte di giustizia sulla applicazione del diritto comunitario in tutti gli Stati membri mira non solo a verificare la compatibilità di atti e comportamenti di tali Stati con il diritto comunitario, ma anche ad assicurare la necessaria uniformità di applicazione delle norme comunitarie in tutti gli Stati membri. Il controllo garantisce l’armonia del sistema giuridico comunitario considerato nel suo insieme e rispetto alle sue diverse articolazioni normative.

La procedura d’infrazione è attivata dalla Commissione nei confronti di uno Stato membro, ai sensi e per gli effetti art. 226 nel Trattato CE mentre il Trattato CECA prevede all’art. 88 che sia la stessa Commissione a constatare autonomamente con decisione vincolante l’infrazione commessa dallo Stato membro. Lo Stato inadempiente è ritenuto ad avere l’onere di proporre ricorso dinanzi alla Corte, cui spetta controllare la fondatezza della decisione adottata dalla Commissione.

Quanto alla natura dell’infrazione, essa consiste all’evidenza nella violazione di una qualsiasi obbligazione che incomba su di uno Stato membro; si tratta di tutti gli obblighi che derivano dal sistema giuridico comunitario considerato nel suo insieme, in particolare dagli atti comunitari vincolanti e dagli accordi internazionali.

L’inadempimento può consistere in un comportamento o in un atto normativo o nell’aver omesso di dare formale attuazione ad un obbligo comunitario.

  1. La procedura d’infrazione ha in primo luogo una fase precontenziosa, che si svolge su impulso e comunque sotto la responsabilità della Commissione. Quest’ultima esercita un controllo sistematico almeno sull’osservanza di alcune categorie di obblighi da parte dei Paesi membri. L’attenzione della Commissione risulta spesso richiamata da comuni cittadini o da associazioni che indirizzano un esposto scritto in cui indicano le inosservanze del diritto.
  2. Se all’esito di una verifica la Commissione ritiene che un’infrazione sia stata commessa dallo Stato membro, la stessa invia a quest’ultimo una lettera di messa in mora che è una prima contestazione degli addebiti; è un indicazione delle ipotesi di inosservanza del diritto comunitario che la Commissione imputa allo Stato membro. Lo Stato ha la possibilità di rispondere alle censure della Commissione.
  3. Il passo formale ulteriore della Commissione, se non ritiene adeguate le osservazioni dello Stato membro, è l’invio a quest’ultimo di un parere motivato nel quale sono specificate le infrazioni che ancora si ritengono commesse e gli elementi di diritto e di fatto che sostengono la constatazione ed è specificato il termine entro il quale lo Stato è tenuto a mettere fine all’inadempimento.

La lettera di messa in mora e il parere motivato sono passaggi obbligati della procedura d’infrazione, in quanto valgono a definire l’oggetto della controversia e a soddisfare l’esigenza del contraddittorio cui è ispirata anche la fase precontenziosa.

Se entro il termine fissato nel parere motivato lo Stato non si adegua a quanto richiesto dalla Commissione, quest’ultima può presentare un ricorso alla Corte di giustizia.

Nel ricorso i motivi devono corrispondere a quelli indicati nella fase precontenziosa e agli argomenti di diritto enunciati nel parere motivato. Un ricorso è irricevibile quando contiene addebiti che non hanno formato oggetto della procedura precontenziosa e sui quali non si è realizzato alcun contraddittorio tra l’istituzione e lo Stato interessato.

L’inadempimento deve essere provato dalla Commissione e non può essere fondato su presunzioni.

Non è previsto un termine per la presentazione del ricorso da parte della Commissione, che conserva un’ampia discrezionalità; la Commissione ha la facoltà e non l’obbligo di attivare e proseguire la procedura d’infrazione.

La possibilità per la Commissione di introdurre un ricorso dinanzi alla Corte è determinata dalla scadenza del termine. Ma sussiste e permane l’interesse pieno della Commissione a portare lo Stato dinanzi alla Corte, con la conseguenza che quest’ultima è tenuta a giudicare con l’eccezione della rinuncia all’azione da parte della stessa Commissione.

La procedura d’infrazione è condotta nei confronti dello Stato membro, in quanto è allo Stato unitariamente considerato che l’inadempimento viene attribuito; lo Stato è riconosciuto come l’unico interlocutore delle istituzioni o degli altri Stati. Il Trattato riconosce solo gli Stati e non anche le articolazioni interne attraverso le quali lo Stato esercita i diritti e adempie agli obblighi che il Trattato prefigura; lo Stato membro è libero di articolare come meglio crede le competenze sul piano interno e anche di affidare l’attuazione di normative comunitarie alle amministrazioni periferiche. Ma una tale circostanza non può essere invocata dallo Stato per giustificare il mancato rispetto degli obblighi e l’esecuzione delle direttive.

Ciò va considerato nella prospettiva più ampia delle giustificazioni che lo Stato può opporre alla contestazione di un’infrazione e alla sussistenza dell’inadempimento, tra le quali non figurano disposizioni del proprio sistema giuridico o il timore di difficoltà interne.

La Corte ha precisato che è possibile invocare la forza maggiore per giustificare difficoltà temporanee di adempimento ma solo per il periodo necessario ad una amministrazione diligente per porvi rimedio.

Oltre alla procedura d’infrazione disciplinata dall’art. 226 del Trattato va ricordato che in virtù dell’art. 227 la stessa procedura può essere attivata da uno Stato membro, per vedere riconosciuto l’inadempimento di un altro Stato.

Effetti della sentenza di inadempimento e sanzione pecuniaria

Gli effetti di una pronuncia della Corte all’esito di una procedura d’infrazione sono prefigurati dall’art. 228.

La sentenza riconosce testualmente che lo Stato è inadempiente rispetto ad una o più obbligazioni che gli derivano dal Trattato o da un atto comunitario.

Gli Stati dichiarati inadempienti sono tenuti a prendere i provvedimenti che l’esecuzione della sentenza impone: all’occorrenza, abrogare o introdurre una norma nell’ordinamento, trasporre una direttiva, modificare una prassi. La Corte ha precisato che una legge incompatibile con il Trattato comporta per lo Stato l’obbligo di modificarla, adeguandola alle esigenze del diritto comunitario; e l’obbligo per i giudici di garantire l’osservanza della norma.

Il Trattato non fissa alcun termine per l’esecuzione della sentenza che accerti l’inadempimento ma i tempi sono brevi. L’ipotesi di mancata o non corretta esecuzione della sentenza era configurabile come normale inadempimento, come tale passibile ad una procedura d’infrazione (doppia condanna).

Il T. di M. ha aggiunto nell’art. 228 la previsione di una sanzione pecuniaria per l’ipotesi che uno Stato membro non abbia adottato le misure necessarie per dare esecuzione ad una sentenza che riconosce l’inadempimento; è possibile anche la condanna dello Stato al pagamento di una penalità di mora.

La sanzione può consistere sia nella sospensione dell’erogazione di fondi, sia nell’adozione da parte degli altri S. membri di misure derogatorie dell’art. 4 per neutralizzare gli effetti dell’adempimento.

Con la sentenza di condanna si impone al giudice la non applicazione della norma interna confliggente con la norma comunitaria provvista di effetto diretto così come interpretata dalla Corte di giustizia.

Controllo giurisdizionale e cooperazione tra giudice nazionale e giudice comunitario; funzione e oggetto del rinvio pregiudiziale

Nel sistema di controllo giurisdizionale sulla corretta ed uniforme applicazione del diritto comunitario in tutti gli Stati membri, un rilievo decisivo ha assunto la cooperazione tra giudice comunitario e giudice nazionale, quest’ultimo non a caso definito giudice comune o anche naturale del diritto comunitario.

A fare applicazione del diritto comunitario, direttamente o nella forma dell’atto nazionale imposto da una normativa comunitaria è principalmente il giudice nazionale. Peraltro è chiaro che la circostanza che i giudici di 15 paesi diversi sono chiamati ad applicare in via diretta o mediata il diritto comunitario crea un problema di uniformità e di corretta applicazione dello stesso diritto comunitario.

Il rinvio pregiudiziale (art. 234) dà al giudice la facoltà di chiedere alla Corte di giustizia una pronuncia sull’interpretazione o sulla validità di una norma comunitaria quando siffatta pronuncia sia necessaria per risolvere la controversia di cui è stato investito.

Di fronte alla possibile o accertata rilevanza di una norma comunitaria per la soluzione della controversia, può essere necessario al giudice nazionale avere una risposta ai seguenti interrogativi:

  • Quale sia la corretta interpretazione e con essa la portata della norma comunitaria; se la corretta interpretazione della norma comunitaria precluda l’applicazione di un atto amministrativo o di una norma costituzionale.
  • Se la norma comunitaria rilevante sia valida ed efficace.

Le 2 ipotesi corrispondono al rinvio pregiudiziale d’interpretazione e di validità delle norme comunitarie.

La funzione essenziale del rinvio pregiudiziale è di realizzare una interpretazione e quindi una applicazione del diritto comunitario uniforme in tutti i Paesi membri, in modo che esso abbia dovunque la stessa efficacia. È necessario che le norme comunitarie ricevano la stessa chiave di lettura, e di conseguenza le stesse possibilità di applicazione in tutti i Paesi membri. È fisiologico che vi sia una diversità di approccio e di applicazione, ma il fenomeno deve restare per quanto possibile temporalmente limitato e comunque deve alla lunga essere eliminato grazie ad una interpretazione centralizzata.

Alla Corte di giustizia spetta l’ultima parola in ordine all’interpretazione del diritto comunitario; e solo in questo senso la sua competenza può anche considerarsi esclusiva; infatti in prima battuta è il giudice nazionale ad applicare e ad interpretare il diritto comunitario.

La seconda funzione del rinvio pregiudiziale d’interpretazione è quella di verificare la legittimità di una legge nazionale o di un atto amministrativo o anche di una prassi amministrativa rispetto al diritto comunitario. Il meccanismo è complesso in quanto la sentenza del giudice nazionale che accerta la legittimità o meno della norma nazionale consegue ad una interpretazione del diritto comunitario da parte della Corte di giustizia. Il controllo della Corte sulla legittimità di norme è stato affermato come momento fondamentale del sistema di tutela dei diritti che il singolo vanta in forza del diritto comunitario.

Quando un singolo ritiene di aver subito un pregiudizio per effetto dell’applicazione di una norma o di una prassi nazionale assunta come incompatibile con il diritto comunitario, può far valere tale incompatibilità e provocarne l’accertamento in 2 modi:

  1. segnalazione alla Commissione, che a sua volta deciderà se attivare o meno la procedura d’infrazione.
  2. chiedere al giudice nazionale dinanzi al quale sia stata portata la controversia di procedere al rinvio pregiudiziale d’interpretazione.

Si può procedere nei 2 modi, stimolando sia l’apertura di una procedura d’infrazione da parte della Commissione, sia un rinvio pregiudiziale da parte del giudice, con il risultato che si potranno avere 2 sentenze della Corte. Restano così 2 procedure con oggetto e conseguenze diverse non solo sul piano formale.

L’una tende all’accertamento di una violazione da parte del diritto nazionale, l’altra ad una lettura della norma comunitaria dalla quale potrà eventualmente dedursi una incompatibilità di una norma nazionale.

La terza funzione del rinvio pregiudiziale consiste nel completare il sistema di controllo giurisdizionale sulla legittimità degli atti comunitari. Dinanzi al giudice nazionale può essere messa in discussione la norma comunitaria direttamente applicabile o la base giuridica comunitaria dell’atto. Lo scopo è quello di farne valere l’illegittimità o di farne accertare definitivamente la contestata legittimità, in entrambi i casi chiamando in causa la Corte di giustizia.

La sua competenza è esclusiva rispetto al controllo sulla legittimità degli atti comunitari, nel senso che solo al giudice comunitario spetta di dichiarare l’eventuale illegittimità dell’atto; il giudice nazionale può solo confermarne la legittimità.

L’ipotesi del rinvio pregiudiziale di validità rientra a pieno titolo nell’esercizio della funzione di controllo giurisdizionale sugli atti comunitari devoluta alla Corte. Ciò vuol dire che il rinvio pregiudiziale di validità completa il sistema dei rimedi giurisdizionali predisposti per la tutela dei diritti del singolo rispetto agli atti posti in essere dalle istituzioni comunitarie.

L’oggetto del rinvio pregiudiziale è ampio; per il rinvio d’interpretazione, si tratta di tutto il sistema giuridico comunitario, dai trattati istitutivi agli accordi di associazione, dagli atti delle istituzioni, anche quelli non vincolanti, ai principi generali del diritto comunitario. Gli atti sottoposti alla verifica di validità sono quelli posti in essere dalle istituzioni comunitarie.

Il T. di Amsterdam ha ampliato le competenze del giudice comunitario, introducendo anche qualche peculiarità rispetto al rinvio pregiudiziale, in particolarità in tema di circolazione delle persone e per effetto della comunitarizzazione dell’accordo di Schengen.

Condizioni soggettive e oggettive del rinvio pregiudiziale

Il rinvio pregiudiziale può essere deciso da qualunque giudice nazionale: amministrativo o penale, civile o tributario o del lavoro purché si tratti della giurisdizione di uno Stato membro.

La cooperazione tra giudice comunitario e giudice nazionale esclude che la Corte possa sindacare la motivazione del provvedimento di rinvio e la pertinenza delle questioni ivi contenute; d’altra parte, quando le questioni sollevate portano sull’interpretazione del diritto comunitario la Corte è tenuta a decidere.

La Corte ha poi sindacato la pertinenza dei quesiti pregiudiziali ad essa sottoposti riservandosi il potere di verificare la propria competenza a rispondere. La Corte ha sottolineato la necessità che nel quesito pregiudiziale siano espresse con chiarezza le ragioni per cui il giudice nazionale considera necessaria la pronuncia della Corte; ha escluso di pronunciarsi in presenza di questioni ipotetiche o non necessarie al giudice nazionale per risolvere la controversia dinanzi ad esso pendente; la parsimonia della motivazione del rinvio è ragione sufficiente per far dichiarare irricevibili talune domande pregiudiziali.

La Corte può rifiutarsi di rispondere ai quesiti posti dal giudice di rinvio quando l’atto di cui è richiesta l’interpretazione non è configurabile come atto adottato dalle istituzioni; o quando le norme comunitarie in questione non sono applicabili alla fattispecie oggetto della causa, in quanto si tratta di una situazione puramente interna cioè di una situazione che non presenta alcun nesso con una qualsiasi delle situazioni considerate dal diritto comunitario.

Facoltà ed obbligo di rinvio

Il giudice nazionale che non sia di ultima istanza ha la facoltà di sottoporre alla Corte un quesito pregiudiziale ogni volta che la risposta è indispensabile per giudicare della controversia dinanzi ad esso pendente.

Il giudice che ha rivolto il quesito alla Corte, deve essere lo stesso che ne riceverà la risposta, nel senso che quest’ultima deve essere necessaria per la decisione di quell’organo giurisdizionale e non per quella di un organo diverso.

Quando si tratta di un giudice di ultima istanza (Corte di Cassazione, Consiglio di Stato), inteso come giudice le cui sentenze non siano soggette ad impugnazione, egli ha l’obbligo di operare il rinvio. Tale differenza trova giustificazione nella circostanza che normalmente la giurisprudenza delle corti supreme si consolida con maggior forza ed autorità, determinando un rischio maggiore rispetto all’esigenza di uniforme applicazione del diritto comunitario, che rappresenta il fondamento principale del meccanismo del rinvio pregiudiziale.

Si è ammessa un’eccezione per l’ipotesi in cui la risposta al quesito non alimenti alcun ragionevole dubbio interpretativo; si è così voluto introdurre nel sistema comunitario la teoria dell’atto chiaro.

La decisione del rinvio è solo del giudice che può operarlo anche d’ufficio. Sebbene nella maggior parte dei casi sono le parti a sollecitare il rinvio ed a suggerire i termini dei quesiti da sottoporre alla Corte, è sempre il giudice che provvede alla loro formulazione.

Giudizio cautelare nazionale e rinvio pregiudiziale

È opportuno richiamare l’attenzione su pronunce in cui la Corte si è soffermata sulla tutela cautelare che i giudici devono poter apprestare a diritti vantati dai singoli in forza di norme comunitarie ed in attesa della sentenza definitiva.

  1. Una azienda chiedeva la tutela cautelare del diritto che pretendeva essergli conferito da una norma comunitaria; quindi richiamo all’art. 234, al meccanismo che provvede al controllo sulla coerenza con il diritto comunitario degli ordinamenti nazionali e la cui utilità verrebbe ridotta se il giudice nazionale non potesse concedere misure provvisorie fino all’esito della causa.
  2. potere del giudice nazionale di sospendere in via cautelare l’applicazione di una norma nazionale a ragione di una pretesa di illegittimità dell’atto comunitario di cui l’atto impugnato rappresenta la misura interna di attuazione. Si tratta per il giudice nazionale di sospendere l’atto comunitario, che mal si concilierebbe con la mancanza di competenza sulla sua validità, che è esclusiva del giudice comunitario. La Giuris. ha riconosciuto che il giudice nazionale può esercitare in via cautelare il potere in questione purché operi un rinvio alla Corte di giustizia affinché si pronunci in via pregiudiziale sulla validità dell’atto.

Gli effetti della sentenza pregiudiziale

La sentenza interpretativa della Corte pronunciata su rinvio pregiudiziale vincola con tutta evidenza il giudice che è tenuto a fare applicazione della norma comunitaria così come interpretata dalla Corte, all’occorrenza lasciando inapplicata la norma nazionale contrastante. Ciò non esclude la possibilità di un ulteriore rinvio pregiudiziale, per sollecitare un ripensamento della Corte sulla base di nuovi elementi o per avere dei chiarimenti sulla pronuncia già resa.

Diverso è il caso della sentenza su rinvio pregiudiziale di validità. Quando la Corte si pronuncia nel senso della validità dell’atto comunitario, l’effetto è limitato al caso di specie e ai motivi specifici della censura; dall’esame delle questioni sottoposte alla Corte non sono emersi elementi idonei ad inficiare la validità dell’atto. Quando invece la Corte si pronuncia nel senso della invalidità dell’atto si produce lo stesso effetto di una sentenza di annullamento, dunque l’effetto della cosa giudicata sia formale che sostanziale. L’istituzione che ha posto in essere l’atto potrà solo adottare un atto diverso che tenga conto dei motivi che hanno portato la Corte alla dichiarazione d’invalidità.

Merita attenzione il problema degli effetti del tempo della sentenza pregiudiziale. Si tratta di una efficacia ex tunc in quanto definisce la portata della norma comunitaria così come avrebbe dovuto essere intesa ed applicata fin dal momento della sua entrata in vigore. L’effetto della sentenza si estende anche a rapporti sorti in epoca precedente alla sentenza stessa

L’ipotesi di effetti ex nunc della sentenza interpretativa resta eccezionale.

I pareri della Corte di giustizia

La Corte di giustizia è competente a rendere pareri in ordine della compatibilità con il trattato di accordi previsti fra la Comunità e Paesi terzi o organizzazioni internazionali. Il parere può essere chiesto dal Consiglio, dalla Commissione o da uno Stato membro cui la prassi più recente consente di presentare osservazioni scritte e di partecipare all’eventuale udienza.

Il parere della Corte è preventivo e dunque non può che essere chiesto ed intervenire in un momento precedente alla stipulazione. È sufficiente affinché la domanda di parere sia ricevibile che l’oggetto dell’accordo sia già noto, anche se i negoziati siano ancora in una fase iniziale. Lo scopo del parere è quello di evitare che i dubbi di compatibilità con il Trattato o anche di competenza a stipulare della Comunità diano luogo ad un contenzioso successivo alla stipulazione, ciò che potrebbe pregiudicare gli interessi delle parti. Ed è questa la ragione che ha determinato la Corte a rispondere alla richiesta di parere anche in una fase del tutto preliminare sia rispetto alla determinazione del contenuto dell’accordo sia rispetto all’inizio dei negoziati.

Sanzioni per le violazioni del diritto comunitario e obbligo risarcitorio dello Stato inadempiente nei confronti del singolo

In caso di mancata esecuzione da parte di uno Stato membro di una decisione della Commissione che ne constati un inadempimento, la stessa istituzione può infliggere misure di natura sanzionatoria. Tali misure possono consistere nella sospensione del pagamento di somme o nell’adozione da parte della stessa Commissione o degli altri Stati membri di provvedimenti che siano idonei a neutralizzare gli effetti dell’accertato inadempimento. Si è individuato dei meccanismi che in presenza di determinate condizioni consentono di collegare a talune infrazioni commesse degli Stati membri delle misure di tipo sanzionatorio.

A proposito della sentenza che dichiara l’inadempimento, un rimedio è stato introdotto dal T. di M che prevede ormai la possibilità di una sanzione pecuniaria per l’ipotesi di perdurante inadempimento; ma si è perplessi sulla reale forza deterrente di questa sanzione.

In una prospettiva diversa si inquadra la giurisprudenza che ha affermato il diritto del singolo al risarcimento del danno patrimoniale subito per effetto dell’inadempimento dello Stato membro. Tale prospettiva è quella che fa leva sui mezzi predisposti dal sistema per rafforzare l’effettività delle norme comunitarie attraverso una effettiva tutela giurisdizionale apprestata alle posizioni giuridiche create da quelle norme in capo ai singoli. L’art. 86 impone allo Stato non solo di revocare l’atto legislativo o amministrativo incompatibile con il diritto comunitario ma anche di riparare gli illeciti effetti che ne possono essere derivati. La possibilità di risarcimento a carico dello Stato è indispensabile qualora la piena efficacia delle norme comunitarie sia subordinata alla condizione di un’azione da parte dello Stato e i singoli in mancanza di tale azione non possano far valere dinanzi ai giudici nazionali i diritti loro riconosciuti dal diritto comunitario.

Affermata l’esistenza del principio di responsabilità la Corte ha precisato le condizioni per darne attuazione:

  1. il risultato prescritto dalla direttiva implichi l’attribuzione di diritti a favore dei singoli.
  2. il contenuto di tali diritti possa esser individuato sulla base delle disposizioni della direttiva.
  3. un nesso di causalità tra la violazione dell’obbligo a carico dello Stato e il danno subito dai soggetti lesi.

Tali condizioni sono sufficienti per far sorgere a vantaggio dei singoli un diritto ad ottenere un risarcimento, che trova direttamente il suo fondamento nel diritto comunitario.

Cenni sulla procedura

Il procedimento dinanzi al Tribunale e alla Corte prevede una fase scritta ed una fase orale, prima che si proceda alla decisione della causa.

Nelle azioni dirette (annullamento, carenza, resp. extra.) la procedura è attivata con un ricorso da presentarsi entro il termine indicato per ciascuna azione del Trattato. Il ricorso contiene l’indicazione delle parti, e dei difensori, l’esposizione dell’oggetto della controversia, dei mezzi dedotti e delle prove che si offrono, nonché la esatta enunciazione della domanda. Il ricorso viene inviato alla cancelleria della Corte che provvede alla pubblicazione dell’essenziale sulla G. ufficiale nonché alla notifica alla controparte.

La procedura pregiudiziale inizia dinanzi al giudice nazionale con la sospensione del procedimento e la rimessione di una ordinanza alla Corte di giustizia con i quesiti che richiedono una risposta ai fini della decisione. L’ordinanza va trasmessa direttamente alla cancelleria della Corte a Lussemburgo. La cancelleria la trasmette anche alla Commissione ed altre istituzioni interessate e agli Stati membri.

Gli stati membri e le istituzioni comunitarie possono intervenire in tutte le procedure attivate con ricorso dinanzi al giudice comunitario, vuoi a supporto vuoi per contestarla.

Il giudice relatore allora deposita una relazione d’udienza che riassume i termini essenziali della causa, il quadro normativo e la posizione delle parti. Al tempo stesso di fanno richieste o si pongono dei quesiti alle parti e si fissa l’udienza. All’udienza i difensori delle parti principali espongono i punti e rispondono alle domande dell’avvocato generale. La fase orale termina con la lettura in udienza pubblica del dispositivo delle conclusioni dell’avvocato generale. Della sentenza viene pubblicato il dispositivo nella G.U.

Autore: Francy 83

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1 Commento

  1. Buondì. Innanzitutto complimenti per l’ottimo lavoro. Poi volevo segnalare che le procedure di codecisione e di cooperazione sono state sostituite con, rispettivamente, la procedura legislativa ordinaria e la procedura legislativa speciale. Di nuovo, complimenti e… alla prossima.

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