Manovra di bilancio: dalla finanziaria omnibus alla legge di stabilità

Un articolo sulla manovra di bilancio dello stato

La manovra di bilancio racchiude un complesso di provvedimenti di competenza del Governo e sottoposti all’approvazione parlamentare, che non si esauriscono nella presentazione ed approvazione del bilancio, preventivo e consuntivo. Alti atti precedono e accompagnano l’iter di approvazione del bilancio, per inserirlo in un quadro di programmazione economica e così correggerne i risultati nel senso desiderato. Per fare questo occorre impostare una programmazione, non si può fare direttamente in sede di discussione del bilancio. Anche perché l’art. 81 vieta espressamente di apportare le correzioni di entrata o di spesa direttamente nella legge di bilancio.

Questi altri atti che compongono la manovra sono il Dpef, (Documento di programmazione economico-finanziaria), da presentare entro il 30 giugno, che costituisce in pratica il progetto iniziale; poi entro il 30 Settembre devono essere presentati il bilancio annuale e pluriennale a legislazione vigente (che riporta le entrate e le spese così come previste dalle norme in vigore) insieme con la legge finanziaria, che apporta alle leggi di entrata e di spesa le modifiche necessarie per indirizzare i conti verso gli obiettivi desiderati (riduzione del deficit, sviluppo, ecc).

All’esame della finanziaria è dedicata una “sessione di bilancio” apposita, da ottobre a dicembre (con due passaggi per ogni Camera, in commissione bilancio e poi in aula), per arrivare entro la fine dell’anno ad approvare la finanziaria e il bilancio annuale e pluriennale “programmatico” (adeguato agli obiettivi programmati perché ha recepito le variazioni previste in finanziaria ).

In mancanza di approvazione del bilancio prima dell’inizio dell’anno, la Costituzione all’art. 81 c. 2, stabilisce che è possibile superare il limite del 31 dicembre per non più di quattro mesi (cioè entro il 30 Aprile), ma solo con legge apposita che conceda l’esercizio provvisorio del bilancio (contenendosi per ciascun mese nei limiti di un dodicesimo della spesa dell’anno precedente).

  1. Il Dpef. Non è presentato come disegno di legge, ma ha la natura di un documento di programmazione elaborato dal Ministro dell’Economia e approvato dal Consiglio dei Ministri, che deve essere presentato al Parlamento entro il 30 di Giugno per il dibattito e la votazione nella forma della risoluzione (che deve avvenire entro il 31 Luglio).Il Dpef prevede le grandi linee dei conti pubblici per i prossimi quattro anni (e ogni anno si aggiorna per scorrimento andando avanti di un anno), inserendoli nel quadro più ampio dell’economia nazionale, europea e mondiale, perché solo tenendo conto dell’andamento del PIL e della congiuntura nel paese e nel mondo si possono prevedere correttamente i conti pubblici (sappiamo che entrate e spese sono influenzate dal ciclo economico) ed apportare aggiustamenti e correzioni, insomma realizzare la propria politica di bilancio.

    Il Dpef risulta quindi costituito da tre parti:

    1. proiezione del quadro macroeconomico internazionale e interno (andamento previsto del PIL e dei prezzi nel mondo, nell’area dell’euro e in Italia)
    2. andamento tendenziale delle grandezze di bilancio, cioè a dire a quali risultati di bilancio si giungerebbe lasciando le politiche invariate all’interno del prospettato andamento dell’economia
    3. obiettivi programmatici, cioè risultati di bilancio a cui si decide di pervenire, e interventi correttivi da apportare alle entrate e alle spese per ottenere i saldi desiderati e realizzare gli altri obiettivi di politica economica compatibili.

    Dagli anni Novanta accade abbastanza costantemente che, siccome dalla proiezione tendenziale risulta un deficit pubblico troppo elevato, la manovra ha l’obiettivo prioritario di ridurre il deficit. Essa consiste in un pacchetto di misure del valore di tot miliardi di correzione, indicando quanto della correzione deve insistere sulle entrate e quanto sulle spese per ridurre il deficit al livello desiderato. Naturalmente non deve trattarsi necessariamente (e non sempre si è trattato) di misure tutte restrittive, perché contemporaneamente possono e devono essere finanziati altri obiettivi importanti.

    A titolo di esempio, il DPEF per il 2004-2007 prevede per quest’anno 2004 una manovra correttiva di circa 16 miliardi di euro, per un terzo tagli di spesa e due terzi nuove entrate “una tantum”, e che sarà utilizzata per la maggior parte al fine di ridurre l’indebitamento all’1,9% del rapporto deficit/PIL (il cui andamento tendenziale, cioè senza manovra, risulterebbe del 3,1%) e per il resto a finanziare interventi per lo sviluppo.

  2. Il bilancio preventivo annuale e pluriennale a legislazione vigente, cioè il bilancio tendenziale senza le correzioni indicate nel Dpef, è redatto dalla Ragioneria generale dello Stato (presso il Ministero dell’Economia), che raccoglie e coordina tutte le previsioni di entrata e di spesa che pervengono dagli uffici centrali del bilancio di ciascun Ministero. Quello annuale è analiticamente dettagliato, mentre il pluriennale contiene solo le grandi cifre di entrata e di spesa (e non ha la valenza giuridica di atto di autorizzazione).Il Consiglio dei Ministri delibera il relativo disegno di legge entro il 30 Settembre e lo presenta al Parlamento.
  3. Occorrerà contemporaneamente predisporre il disegno di legge finanziaria, a cura del Ministro dell’Economia e delle Finanze e deliberato dal Consiglio dei Ministri, attraverso il quale si apportano alle leggi in vigore le modifiche necessarie per l’attuazione degli obiettivi programmati.La finanziaria fissa il tetto massimo del rapporto deficit/PIL che si vuole ottenere, e indica gli interventi correttivi di entrata e di spesa per l’anno prossimo e più a grandi linee nei tre anni a venire.

    L’esperienza dei primi dieci anni di funzionamento della finanziaria (introdotta con L. 468/1978) ha dimostrato che essa tendeva a trasformarsi in una sorta di calderone dove confluivano, spesso all’ultimo momento, decine di articoli che regolamentavano microsettori dell’economia che, non essendo riusciti a prendere in esame attraverso i normali canali parlamentari, venivano infilati nella finanziaria (si parla di “assalto alla diligenza” dei parlamentari e di “finanziaria omnibus”) con il risultato di ampliare la portata delle misure di spesa corrente fuori dai limiti programmati e di un sostanziale aggiramento dell’art. 81 della Costituzione. Inoltre la mancanza di vincoli agli emendamenti e ai tempi di esame portava al ricorso abituale all’ esercizio provvisorio con lo slittamento del voto dopo il 31 dicembre.

    Per queste ragioni la legge 362/1988 ha modificato il meccanismo della manovra del bilancio prevedendo una legge finanziaria “snella” nei contenuti (ossia strettamente limitata alla definizione dei vincoli di bilancio come il saldo netto da finanziare e il ricorso al mercato, e alla definizione delle grandi scelte di carattere generale) e nei tempi di approvazione, con nuove regole più rigide per la presentazione degli emendamenti e, soprattutto, l’adozione del voto palese in Aula..
    La normativa sostanziale necessaria alla copertura della legge finanziaria è stata così affidata a disegni di legge collegati alla finanziaria, che venivano esaminati fuori dalla sessione di bilancio pur godendo di una corsia preferenziale perché determinanti per la copertura della manovra.

    Dopo undici anni però è stata necessaria un’ulteriore riforma a causa dell’uso aberrante dei collegati che, nonostante la corsia preferenziale, prolungavano a dismisura l’attuazione della manovra non permettendo la tempestiva trasformazione in legge degli interventi programmati. Per far fronte a tale situazione è intervenuta la legge 208/99, che ha eliminato i collegati con corsia preferenziale il cui contenuto viene di nuovo trasfuso nella Finanziaria, escludendo però ogni provvedimento non immediatamente necessario alla copertura della manovra, come quelli di carattere localistico o ordinamentale o di delega al governo per realizzare riforme strutturali, da inserire invece in un collegato fuori sessione.

    La tendenza però rimane quella dell’assalto alla diligenza, ed ancora è accaduto che gli articoli della finanziaria nel corso della sessione di bilancio siano aumentati sino a raddoppiare. Ormai maggioranza e opposizione ritengono che è arrivato il momento di intervenire di nuovo sulla materia. Sembra indispensabile tenere sotto controllo il rispetto del patto di stabilità che ci lega all’Europa ed escludere l’effetto omnibus da tutti deprecato.

    Nel corso dell’attuale legislatura sono stati presentati al Senato due disegni di legge di riforma dell’attuale legge finanziaria. In particolare, è prevista la ridenominazione della legge finanziaria in legge di stabilità con una conseguente ristrutturazione del contenuto, per includervi norme di coordinamento dei vari livelli della finanza pubblica e distribuire tra Stato centrale ed enti pubblici (tenendo conto del sistema federale o devolutivo) il carico dell’aggiustamento. Infatti il concorso di Stato centrale ed enti pubblici è necessario per assicurare il raggiungimento degli obiettivi cui il nostro Paese è obbligato a seguito della sottoscrizione del Patto di stabilità e di crescita.

    Obbligo che fa capo allo Stato e alle Regioni di tenere fede agli impegni internazionali ed europei (articolo 117, primo comma, della Costituzione), e competenza esclusiva dello Stato centrale nel garantirne il rispetto (articolo 117, secondo comma, della Costituzione).

    Inoltre, l’attuale meccanismo di approvazione parlamentare della legge finanziaria risulta farraginoso: quattro letture dello stesso testo (prima in Commissione e poi in aula, per ambedue i rami parlamentari) con la possibilità in ogni lettura di modificare il testo originario. Si vuole, pertanto, prevedere una procedura più snella di approvazione, con la Commissione bilancio che definisce il testo (il cui potere emendativo sarebbe circoscritto alla redistribuzione delle risorse disponibili tra settori e tra funzioni, senza introdurre materie nuove o disposizioni di dettaglio o modificare i risultati generali) e le assemblee che potrebbero solo approvare o respingere i singoli articoli, con un risparmio notevole di tempo. In tal senso si parla di una legge di bilancio “blindata”.
    Si ritiene necessario, inoltre, rivalutare la portata dei provvedimenti collegati alla finanziaria garantendo loro la corsia preferenziale che hanno perso uscendo dalla sessione di bilancio per far sì che siano approvati prima del successivo Dpef.

    VARIAZIONI DI BILANCIO e RENDICONTO

    Se nel corso dell’esercizio finanziario si rendesse necessario aumentare lo stanziamento di fondi che si rivelano insufficienti alla copertura di determinate spese espressamente indicate, si può ricorrere ai fondi speciali o fondi di riserva previsti appositamente (es. fondi di riserva per le spese obbligatorie, come gli stipendi o gli interessi sui titoli del debito pubblico) e la variazione di bilancio avviene con decreto del Ministro dell’Economia.

    Ulteriori modifiche del contenuto del bilancio che non rientrano nelle voci di spesa di cui sopra, possono essere apportate solo con una legge di variazione del bilancio.

    Nel tempo alla finanziaria si è aggiunta la cosiddetta “manovrina” , una manovra correttiva che si inserisce a metà anno con un apposito disegno di legge per l’assestamento del bilancio, preparato dal governo, allo scopo da una lato di recepire in un solo documento tutte le note di variazione, e dall’altro di “fare il punto” della situazione ed aggiungere ulteriori correttivi in corso d’opera per avvicinarsi agli obiettivi di bilancio spesso sottovalutati in sede di finanziaria.

    Per evitare un’espansione incontrollata della spesa, l’art. 81 Cost. dispone che “ogni legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”, e per applicare in modo stringente il dettato costituzionale, la legge dell’’88 ha indicato in maniera tassativa i modi attraverso i quali si può prevedere la copertura, e cioè l’utilizzo dei fondi speciali iscritti in bilancio, la riduzione di altre spese, o l’aumento delle entrate, con esplicita esclusione del ricorso all’indebitamento.

    L’atto con cui termina la procedura di bilancio è il Rendiconto (presentato entro 6 mesi dalla chiusura dell’esercizio finanziario), approvato con legge del Parlamento dopo aver passato il “giudizio di parificazione” da parte della Corte dei conti (art.100 c.2 Cost.), che esercita il controllo successivo sulla gestione del bilancio al fine di accertare che la gestione delle entrate e delle spese sia stata effettuata in conformità con il bilancio di previsione e in generale con le norme vigenti.

    La manovra economica per il 2004

    La manovra e’ di circa 16 miliardi di euro di correzione dei conti pubblici.
    La correzione dei conti consiste in maggiori entrate per circa 12,3 miliardi di euro (di cui 3,3 miliardi dal condono edilizio, 3 miliardi dal concordato preventivo e riapertura termini condono fiscale, 5 miliardi dall’alienazione di immobili e 1 miliardi di euro di storno dei residui) e tagli di spesa per 3,5 miliardi di euro (di cui1,8 miliardi di tagli agli Enti Locali, 0,7 miliardi di tagli dalle pensioni d’oro, invalidità ecc., 1,5% miliardi di stretta sulle spese dei ministeri).

    Queste risorse saranno utilizzate per circa 10 miliardi al fine di ridurre l’indebitamento e per 6 miliardi a interventi per lo sviluppo (di cui 1 miliardo di euro per tecno-incentivi, 1 miliardo infrastrutture, 0,5 miliardi di spese per bonus figli e 2,5 miliardi di euro di spese già impegnate nell’esercizio precedente per la difesa e interventi vari)

    La manovra è composta da tre provvedimenti distinti:

    • la LEGGE 24 novembre 2003, n. 326, dal titolo “Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge finanziaria 2004)”;
    • da un unico decreto legge collegato D.L. 30 settembre 2003, n. 269 (chiamato decreto omnibus) “Disposizioni urgenti per favorire lo sviluppo e per la correzione dell’andamento dei conti pubblici”;
    • dalla “delega al governo in materia previdenziale” (già collegata alla Finanziaria dell’anno scorso, ma non ancora approvata) che non è parte formale della Finanziaria, ma ne è parte strutturale.

    Già le precedenti manovre per il 2002 e per il 2003 erano state accompagnate da decreti legge che concorrevano, anche in misura significativa, alla manovra complessiva, innovando la prassi procedurale nel senso di adottare provvedimenti d’urgenza in chiave “preventiva” rispetto alla manovra adottata con la legge finanziaria.

    Questa volta tre quarti della manovra sono stati varati con decreto-legge, un provvedimento assai complesso che contiene disposizioni di vario genere volte a garantire le maggiori entrate “una tantum” (condoni edilizio e fiscale, vendita di immobili e “lease back” – cioè la vendita e il riaffitto – degli edifici adibiti a uffici pubblici, ecc.) necessarie a finanziare interventi di spesa contenuti non solo nel decreto-legge stesso, ma anche in larga parte nella legge finanziaria, e altre misure di carattere ordinamentale.

    In via di prassi, senza discussione sul disegno di riforma, si è giunti alla configurazione di una sessione di bilancio rapida e realmente blindata nella quale spetta al Governo dettare i contenuti, mentre l’intervento parlamentare è ridotto al minimo.

    Infatti il cosiddetto “decretone” collegato con la manovra per il 2004 ha ulteriormente velocizzato la tempistica della sessione parlamentare di bilancio, considerato il termine ridotto per la conversione in legge. Inoltre, per evitare l’approvazione di emendamenti riduttivi degli effetti finanziari complessivi del decreto-legge, è stata più volte posta la questione di fiducia (complessivamente vi sono stati sulla manovra cinque voti di fiducia: due sul decreto-legge e tre sul disegno di legge finanziaria).

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Autore: Gallia

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