Principi contabili generali

I Principi contabili generali ed i Principi contabili applicati

I Principi contabili che le Regioni devono rispettare sono costituiti dai Principi contabili generali, cioè da un elenco di criteri obbligatori per la finanza pubblica regionale, e dai Principi contabili applicati, che assicurano la corretta ed uniforme applicazione dei principi generali.

I Principi contabili generali

I Principi contabili generali sono i seguenti:

• Principi tradizionali e comuni
  • Unità
    Nel senso che la finanza regionale – e quindi i vari documenti da cui questa è composta – deve riferirsi alla Regione come un’amministrazione unica ed unitaria.
    Ciascun documento di programmazione (Bilancio di previsione, rendiconto, …) deve essere unico per tutte le voci di entrata e di spesa.
    Per cui, il totale delle entrate deve finanziare indistintamente il totale delle spese, nel rispetto del vincolo, ispirato ai criteri contabili ragionieristici delle imprese private, per cui le entrate in conto capitale sono da destinarsi esclusivamente al finanziamento delle spese di investimento (altrimenti si potrebbe generare una situazione di illiquidità, laddove le ravvicinate scadenze delle spese correnti non troverebbero copertura a causa dei tempi più lunghi di incasso delle entrate in conto capitale).
  • Universalità
    Questo principio, strettamente legato a quello di Unità, impone alla Regione l’obbligo di rappresentare nei documenti di finanza pubblica tutte le entrate e tutte le spese regionali.
    Non è possibile avere le cosiddette “gestioni fuori bilancio”, a meno che queste non siano previste per legge.
  • Integrità
    Nei documenti di programmazione ed anche nel Rendiconto regionale le voci di entrata devono essere indicate al lordo delle spese di incasso e delle altre spese connesse,mentre le voci di spesa devono essere indicate al lordo di eventuali entrate ad esse collegate.
  • Annualità
    I documenti di finanza pubblica regionale hanno come periodo di riferimento l’anno solare e quindi sono predisposti con frequenza annuale, mentre quando si rappresenta un arco temporale di medio periodo (ad es. nel Bilancio di previsione) il riferimento è al triennio, di cui il primo esercizio è quello relativo all’anno del bilancio annuale di previsione.
  • Verità
    Dire che i documenti regionali devono indicare importi “veri” significa che essi devono esprimere una previsione delle entrate realistica (non sopravvalutata) ed una previsione delle spese più vicina possibile ai dati effettivi (non sottovalutata).
    Si ricorda che in ragioneria “privata” la sovrastima delle attività e la sottostima delle passività sono vietate (dal principio della prudenza civilistica), perché comportano un “annacquamento” del capitale.
    Il principio di Verità richiede di fatto, come condizione necessaria anche se non sufficiente, che la Regione realizzi le sue previsioni di bilancio in modo chiaro e trasparente, sulla base di documentate aspettative e corrette elaborazioni delle stime, nonché nel rispetto delle norme di legge e regolamentari.
    In particolare, i valori dei documenti pubblici della Regione devono essere verificabili, cioè il processo di valutazione deve essere ricostruibile sulla base della documentazione utilizzata.
  • Congruità
    I documenti regionali devono essere anche congrui, nel senso che le risorse a disposizione, fondatamente quantificate, debbono risultare adeguate ai fini pubblici da raggiungere ed agli obiettivi programmati, nonché all’andamento storico delle grandezze stesse, soprattutto in caso di ripartizione degli impegni pluriennali.
  • Coerenza
    Ci deve essere un collegamento corretto di causa/effetto tra i vari documenti ed i conseguenti atti.
    La programmazione, l’esecuzione del bilancio e la rendicontazione generale devono esprimere le stesse esigenze di spesa e le stesse previsioni di entrata, funzionali al fine ultimo di realizzazione degli obiettivi programmati.
  • Pubblicità
    I documenti di finanza pubblica devono essere pubblici e portati con qualsiasi mezzo a conoscenza dei cittadini e dei contribuenti della Regione.
    Per rispettare tale principio, le Regioni spesso pubblicano documenti non ufficiali che, in forma semplificata, informano gli utenti delle principali misure adottate nell’ambito della programmazione pubblica.
• Principi tecnici e innovativi
  • Prudenza
    Il principio generale della prudenza impone alle Regioni di osservare, sulla scia dell’analogo criterio di valutazione privatistico, l’imperativo contabile del “no proventi sperati, si spese presunte”.
    In sostanza, è fatto divieto alle amministrazioni pubbliche di iscrivere nel Bilancio di previsione voci di entrata che non sono certe, mentre le voci di spesa debbono essere iscritte nello stato di previsione anche se non sicure (ma in ogni caso sostenibili).
    Nel Rendiconto generale questo criterio di prudenza si rispetta quando non si includono i proventi che non si sono realizzati e si riportano invece le spese anche se non sono ancora definitive.
  • Continuità
    Come per la contabilità delle imprese private, anche per le Regioni vige il criterio per il quale i documenti di finanza pubblica devono essere predisposti assumendo la continuazione delle attività istituzionali svolte dall’ente pubblico.
    In altre parole, i valori contenuti nei documenti contabili della Regione danno per scontato che la Regione continui ad esercitare le sue finalità pubbliche.
    Ovviamente questo principio subisce un’eccezione quando, per qualche motivo (ad es. una legge statale che trasferisce una materia di competenza regionale all’amministrazione centrale del relativo Ministero), l’attività della Regione in una determinata materia viene meno.
  • Costanza
    Altro principio contabile traslato dalla ragioneria “privata” è quello della costanza, per effetto del quale i criteri tecnici e di valutazione delle poste di bilancio devono essere sempre gli stessi e quindi non devono modificarsi nel tempo, a meno che ciò non avvenga per una motivata ragione (quale ad es. l’intervenuta variazione normativa del procedimento di quantificazione di una certa voce di spesa).
  • Confrontabilità
    La confrontabilità consiste nella possibilità di comparare le voci e le informazioni di bilancio, sia nel tempo (fra un anno e l’altro) e sia tra Regioni diverse.
    Ciò è realizzabile, come abbiamo visto nella precedente lezione, mediante l’utilizzo di un piano dei conti integrato e di uno schema comune di bilancio (per tutti i documenti contabili).
  • Flessibilità
    Con il termine flessibilità si intende l’esigenza che i documenti regionali contengano valori caratterizzati dalla possibilità d’essere modificati al bisogno.
    Infatti, i dati contenuti nei documenti di finanza pubblica devono corrispondere a fatti ed operazioni riscontrabili nella realtà e pertanto, in caso questi fatti reali si modifichino per ragioni imprevedibili e straordinarie, è necessario poter variare anche le correlate voci di entrata e/o di spesa riportate nei documenti e approvate dagli organi regionali.
    Tale esigenza è soddisfatta attraverso l’iscrizione nei documenti di finanza pubblica del fondo di riserva, la cui funzione è appunto quella di riserva in caso siano necessarie risorse aggiuntive per la copertura di spese relative ad eventi imprevedibili e/o straordinari.
    Anche le variazioni di bilancio (ossia la modifica di specifiche voci del Bilancio di previsione già approvato dalla Regione) costituiscono uno strumento utile allo scopo, ma a livello politico il ricorso a tale possibilità normativa, soprattutto se compiuto in modo frequente, è considerato negativamente (tant’è che nella Relazione illustrativa delle risultanze d’esercizio, la Giunta regionale deve dare adeguata informativa del numero, ammontare e motivazioni delle variazioni di bilancio effettuate).
  • Prevalenza della sostanza sulla forma
    Questo principio generale consiste nella rilevazione contabile delle voci di bilancio e dei fatti di gestione in base alla loro sostanza effettiva e non in base alla loro formale qualifica.
    Ad es. un contratto pubblico denominato di “comodato”, cioè un prestito fatto da terzi alla Regione, deve essere contabilizzato come locazione passiva se è prevista una qualche forma di canone da pagare a carico della Regione, prescindendo quindi dalla qualifica formale di “comodato” del contratto stipulato.
  • Competenza finanziaria
    Per competenza finanziari si intende l’imputazione in bilancio delle obbligazioni perfezionatesi (cioè tali da produrre effetti giuridici, ad es. in conseguenza della firma di un contratto), che possono essere attive (ed allora generano l’accertamento di un’entrata) oppure passive (ed allora generano l’impegno di una spesa).
    In particolare, secondo il principio di competenza finanziaria, nella sua versione c.d. “potenziata”, le obbligazioni di cui sopra sono registrate in contabilità in occasione del loro perfezionamento, ma vanno imputate all’esercizio nel quale trovano la loro scadenza.
    Quanto sopra allo scopo di avvicinare sempre più la contabilità finanziaria a quella economica e di avere maggiore chiarezza sui crediti e debiti effettivi delle Regioni.
    Per soddisfare il principio generale tecnico della competenza finanziaria, le Regioni effettuano ogni anno il riaccertamento dei residui attivi e passivi e verificano in sede di Rendiconto generale le ragioni del loro mantenimento contabile, in quanto non è possibile mantenere residui ai quali non corrispondono obbligazioni perfezionate.
    Si ricorda che i residui attivi sono entrate accertate, esigibili nell’esercizio di riferimento, ma non ancora riscosse, mentre i residui passivi sono spese impegnate, liquidate o liquidabili nell’esercizio di riferimento, ma non ancora pagate.
    Invece, le entrate accertate e le spese impegnate non esigibili nell’esercizio di riferimento vanno re-imputate all’esercizio in cui sono esigibili.
    L’eventuale re-imputazione degli impegni di spesa è resa possibile dalla presenza in bilancio del Fondo pluriennale vincolato (cioè una voce di spesa idonea a coprire gli impegni pluriennali sorti negli esercizi precedenti e costituita in sostanza da entrate già accertate da destinarsi al finanziamento di spese già impegnate ma esigibili negli esercizi successivi a quello d’accertamento delle entrate), che è incrementato per l’importo della somma da re-imputare, così da permettere nelle entrate degli esercizi futuri l’iscrizione del fondo stesso a copertura delle spese re-imputate.
  • Competenza economica
    Da qualche tempo si è capito che è opportuno affiancare al tradizionale bilancio finanziario anche il bilancio economico.
    Ciò soprattutto per evitare lo spreco delle risorse pubbliche dovuto all’inefficienza della pubblica amministrazione.
    In altre parole si è capito che è meglio quantificare anche gli effetti economici delle operazioni poste in essere dalle Regioni (così come per tutte le amministrazioni pubbliche), allo scopo di determinare le utilità economiche acquisite (ricavi o proventi) e le utilità economiche cedute (costi o oneri), indipendentemente dalle relative entrate ed uscite finanziarie.
    Di più: si è capito che gli effetti economici delle operazioni pubbliche devono essere imputate, proprio per il principio contabile della competenza economica, all’esercizio al quale si riferiscono e non a quello in cui si concretizzano i corrispondenti movimenti finanziari (entrate ed uscite).
    Questo principio è quindi riferibile agli schemi di conto economico (budget e rendiconto economico) e di conto patrimoniale (stato patrimoniale), nonché al Rendiconto della gestione.
    Le Regioni devono pertanto quantificare e correlare, da un lato, le entrate e le uscite nei documenti finanziari e, dall’altro, i ricavi/proventi ed i costi/oneri nei documenti di natura economica (preventivo e rendiconto economici).
    Di conseguenza, il risultato economico d’esercizio risulta pari alla differenza tra ricavi/proventi e costi/oneri di competenza dell’anno.
    Tale risultato economico rappresenta una misura dell’efficienza della Regione nell’amministrazione della cosa pubblica.
  • Equilibrio di bilancio
    Trattasi ormai di un principio cardine e di un obiettivo fondamentale per tutte le amministrazioni pubbliche.
    Possiamo dire che tale principio è diventato il fulcro di tutta l’azione amministrativa pubblica.
    Nella finanza pubblica moderna, realizzare l’equilibrio di bilancio non significa solo raggiungere il pareggio fra entrate ed uscite finanziarie, com’era una volta, ma raggiungere tutti gli equilibri: del bilancio finanziario (fra entrate e spese, del bilancio economico (fra proventi ed oneri) e di quello patrimoniale (fra aumenti e diminuzioni delle grandezze del patrimonio), sia in sede di Bilancio di previsione, che in sede di esecuzione del bilancio (cioè al momento in cui si effettuano le operazioni previste nel bilancio) e quindi, di riflesso, sui risultati effettivi, riportati nel Rendiconto generale.