Introduzione alla Contabilità di Stato

La Contabilità pubblica può essere definita come quell’insieme di norme che disciplina l’attività delle pubbliche amministrazioni, intese queste ultime come tutte le aziende o enti che fanno parte della pubblica amministrazione, diretta e indiretta dello Stato.

Quindi la contabilità pubblica comprende l’intera gestione delle aziende pubbliche, la loro organizzazione finanziaria e contabile, la gestione del patrimonio, la misurazione dei risultati economici e la formazione ed esecuzione del bilancio.

In ogni caso la contabilità pubblica non va confusa con quella privata improntata sul sistema della partita doppia.

Ricordiamo che la contabilità pubblica rientra nella più ampia materia della Ragioneria pubblica per la quale rimandiamo al nostro specifico “Corso di Ragioneria pubblica”

In questo corso parleremo esclusivamente della Contabilità dello Stato, cioè di quella parte della contabilità pubblica che si occupa dell’ordinamento contabile di alcuni organismi particolari, ovvero di quelli che rientrano nella pubblica amministrazione diretta dello Stato: in altre parole i Ministeri, gli altri organi istituzionali e gli enti strettamente derivanti da questi.

In un corso a parte spiegheremo invece l’altra parte della contabilità pubblica, cioè la Contabilità degli enti pubblici facenti parte dell’amministrazione indiretta dello Stato: in particolare le Regioni e gli Enti locali (province e comuni), nonché le aziende che da tali enti discendono.

Le fonti normative

La Contabilità di Stato è stata oggetto negli ultimi decenni di molte riforme, non soltanto per andare di pari passo con le nuove tecnologie (che spesso agevolano le attività contabili), nonché con l’evoluzione della pubblica amministrazione e delle sue finalità (con l’applicazione di principi pubblici interpretati sempre più in chiave moderna, ad es. quando si prescrive alle aziende pubbliche di misurare anche i loro risultati economici), ma anche per tenere conto delle decisioni in materia da parte dell’Unione Europea.

Ed è proprio per soddisfare una decisione dell’UE (il c.d. fiscal compact, con cui si sono messi limiti al deficit di bilancio ed al debito pubblico dei paesi membri) che è stata modificata la Costituzione nella parte in cui si parla di Finanza Pubblica. Più precisamente con la legge costituzionale 20/4/2012, n. 1, si è modificato l’art. 81 della Costituzione prevedendo di fatto il sempre auspicato pareggio di bilancio, cioè che “lo Stato assicura l’equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi, avverse o favorevoli, del ciclo economico”, stabilendo una deroga al pareggio e quindi permettendo il ricorso all’indebitamento “solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali”, come ad es. gravi calamità naturali (pandemie tipo covid o altro) e crisi finanziarie di particolare portata.

Lo stesso articolo ribadisce pure che “ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte”. Trattasi della causa che più di ogni altra ha storicamente comportato il rinvio alle Camere di leggi, non rispettose di tale previsione, da parte del Presidente della Repubblica nell’ambito dei suoi poteri.

Concludiamo l’art. 81 della Costituzione ricordando l’obbligo delle Camere di approvare “con legge il bilancio e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo”, nonché la disciplina, in caso di mancata approvazione entro l’anno, dell’esercizio provvisorio del bilancio che “non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi”.

Ed ancora, a rafforzare il principio del pareggio di bilancio: “Il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l’equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stabiliti con legge approvata a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera, nel rispetto dei princìpi definiti con legge costituzionale”.

Sempre nella Costituzione, di rilevo anche l’art. 119 il quale, così come modificato, afferma che le Regioni e gli enti locali (Comuni, Province e Città metropolitane) hanno “autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell’equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l’osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall’ordinamento dell’Unione europea”.

Inoltre, gli stessi enti “possono ricorrere all’indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l’equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti”.

Dopo aver visto gli articoli della Costituzione in materia di finanza pubblica, facciamo un excursus storico su quelle che sono le principali riforme della Contabilità di Stato con le novità che hanno portato.

La legge del 31/12/2009, n. 196 (Legge di contabilità e finanza pubblica), ha particolarmente inciso con riguardo alla Contabilità di Stato, perché, dopo anni in cui si utilizzava la legge finanziaria per adottare le grandi decisioni di politica finanziaria, quest’ultima viene sostituita dalla legge di stabilità nell’ambito di una più ampia revisione della programmazione finanziaria su base triennale.

La struttura della Pubblica Amministrazione in Italia

Questa legge è anche fondamentale perché fornisce una definizione formale dei soggetti rientranti nella Pubblica Amministrazione (P.A.), che per uno studente non è cosa da poco.

Ecco, nello schema seguente, chi sono i soggetti della Pubblica Amministrazione:

Successivamente, con Legge 7/4/2011, n. 39, per rispettare l’armonizzazione ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli stati membri dell’UE, si stabilisce la presentazione contestuale entro il 30 aprile di ogni anno del Programma di stabilità o di convergenza (PS) e del Programma nazionale di riforma (PNR), che rappresentano importanti tasselli della programmazione economico-finanziaria dello Stato.

Si stabilisce anche la presentazione del DEF (Documento di economia e finanza) e la Nota di aggiornamento al DEF.

Con la Legge 243/2012 c’è poli la fusione in un unico documento detto Legge di bilancio dei due precedenti documenti legge di stabilità e legge di bilancio, che ormai sono inglobati appunto nella Legge di bilancio. Questa diviene in seguito (ad opera della Legge 4/8/2016, n. 163) provvedimento sostanziale oltre che formale, nel senso che essa non si limita a contenere formalmente le poste contabili di bilancio, ma può disporre integrazioni e modifiche alle norme legislative di entrata e spesa, svolgendo così la funzione precedentemente attribuita alla legge di stabilità.

I principi generali della Finanza pubblica

La L. 243/2012 è stata poi modificata dalla L. 164/2016, di esecuzione della Legge Costituzionale 1/2012 sopra citata, con la quale è stata modificata la Costituzione per recepire il principio del pareggio di bilancio.

Questa stessa legge ha introdotto anche altri importanti principi di finanza pubblica, sempre in armonia con le disposizioni dell’UE:

• l’equilibrio dei bilanci è espresso rispetto all’obiettivo di medio termine, che è pari al valore del saldo strutturale, definito in base ai criteri dell’UE, e che per l’Italia corrisponde al pareggio di bilancio in termini strutturali, ovvero corretto per considerare gli effetti del ciclo economico ed al netto delle misure una tantum;
• la sostenibilità del debito pubblico, rivista poi a dicembre 2024, è realizzata mediante la previsione di un percorso teso a garantire che nel tempo il debito pubblico ritorni entro determinati limiti e per la precisione attualmente sono previsti 2 limiti:
  • debito/PIL < 60%
  • deficit/PIL < 3% con il saldo strutturale < 1,5%);
• è fissato nei documenti di programmazione finanziaria e di bilancio il tasso annuo programmato di crescita della spesa pubblica, al netto di alcune poste individuate dalle norme UE e compatibile (cioè non superiore) con il tasso di riferimento stabilito sempre dalla UE;
• il ricorso all’indebitamento è consentito solo al verificarsi di eventi eccezionali (il Covid è stata tra questi e, oltre alle pandemie, eventi eccezionali potrebbero essere ad es. recessioni e crisi finanziarie di particolare gravità), con l’autorizzazione preventiva delle Camere da adottare a maggioranza assoluta, che indichi la misura e la durata dello scostamento, le finalità alle quali indirizzare le risorse resesi disponibili, nonché un piano di rientro verso l’obiettivo programmatico;
• è previsto che gli scostamenti degli andamenti di finanza pubblica dagli obiettivi programmatici, diversi da quelli per eventi eccezionali, debbano essere affrontati mediante la definizione di un meccanismo di correzione, ritenuto efficace per garantire il ritorno all’obiettivo;
• il saldo netto del bilancio dello Stato da finanziare o da impiegare (dipende dal segno del saldo), pari alla differenza fra entrate (tributarie, extra-tributarie, da alienazione del patrimonio e da riscossione dei crediti) e spese pubbliche correnti ed in conto capitale, deve essere coerente con gli obiettivi programmatici stabili dai documenti di programmazione finanziaria e di bilancio;
• come detto, la legge di bilancio, distinta in due sezioni, ha unificato le precedenti leggi di stabilità e di bilancio, diventando una legge sostanziale oltre che formale, prevedendo le entrate e le spese a legislazione vigente;
• è istituito l’Ufficio parlamentare di bilancio, che funge da organismo indipendente per la verifica degli andamenti di finanza pubblica e la valutazione del rispetto delle regole di bilancio, composto da 3 membri nominati d’intesa dai Presidenti delle Camere su proposta delle Commissioni bilancio di ciascuna Camera, e sono attribuite nuove funzioni di controllo – anche successivo – alla Corte dei Conti sui bilanci delle amministrazioni pubbliche.

I soggetti

I soggetti che operano nell’ambito della Contabilità pubblica sono sostanzialmente i seguenti:

• il Ministero dell’Economia e delle Finanze (MEF), che ha la gestione finanziaria dello Stato
  Si divide in 4 dipartimenti:
  • Tesoro, che ha competenza nella politica economica e finanziaria italiana;
  • Finanze, che emana le norme tributarie del Paese e coordina le Agenzie fiscali cui è demandato il compito di applicare queste stesse norme tributarie (le Agenzie fiscali sono 3: l’Agenzia delle Entrate, che ha incorporato quella del Territorio e che svolge l’attività di riscossione attraverso un ente strumentale che si chiama Agenzia delle entrate-riscossione, ex Equitalia; l’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli e l’Agenzia del demanio);
  • Ragioneria Generale dello Stato (RGS), che monitora, controlla e verifica l’andamento della Finanza pubblica e le politiche di bilancio, avendo anche poteri ispettivi in tema di regolarità amministrativa e contabile;
  • Amministrazione generale, che svolge importanti compiti di supporto al MEF, tra i quali il pagamento degli stipendi ai dipendenti pubblici e l’approvvigionamento dei materiali necessari agli enti pubblici.
• il Comitato Interministeriale per la Programmazione Economica (CIPE), che è composto dai Ministri competenti per materia ed implementa gli indirizzi di politica economica in ambito nazionale, nell’UE ed a livello internazionale;
• la Cassa Depositi e Prestiti SpA, che riceve depositi con garanzia dello Stato da tutte le amministrazioni pubbliche e concede prestiti allo Stato ed agli enti pubblici, gestendo i fondi per conto dei medesimi;
• le Aziende autonome, che sono aziende senza personalità giuridica (ad es. ANAS e Monopoli dello Stato) facenti parte dell’organizzazione dello Stato, ma contraddistinte da un’ampia autonomia amministrativa, finanziaria e contabile, con un proprio bilancio distinto da quello statale e degli altri enti della P.A.;
• gli Enti territoriali ed altre amministrazioni locali, che sono le Regioni e gli enti locali, cioè le Provincie, i Comuni e le Città metropolitane, caratterizzati tutti da un’autonomia statutaria, finanziaria (in quanto godono di entrate proprie, oltre i trasferimenti da parte dello Stato), contabile e di bilancio;
• gli Enti non territoriali, che possono avere un ambito nazionale, come l’INPS, l’INAIL, l’ISTAT e la Banca d’Italia, oppure locale (in cui però il territorio di competenza non è elemento costituente), come le ASL, le Camere di commercio, le scuole pubbliche di ogni ordine e grado e le Università pubbliche.

La programmazione degli obiettivi di finanza pubblica ed il Bilancio dello Stato