La programmazione degli obiettivi di finanza pubblica

Quando nella Contabilità pubblica si parla di bilancio, si intende il Bilancio preventivo, cioè il documento che espone i dati finanziari previsionali dell’ente pubblico che lo ha predisposto.

In particolare, in questo corso parleremo del bilancio dello Stato e di tutti gli altri documenti riguardanti la programmazione degli obiettivi di finanza pubblica.

Tra questi documenti c’è anche il bilancio a consuntivo, con i dati effettivi dei risultati raggiunti, ma tale documento non è mai chiamato bilancio bensì Rendiconto generale dello Stato.

Il bilancio dello Stato, che quindi è sempre previsionale, considera le entrate e spese dell’anno solare e questo periodo è chiamato anno finanziario del bilancio. Inoltre, come per le aziende private, si parla di esercizio finanziario quando ci si riferisce alle operazioni che hanno generato entrate e spese.

Il bilancio di previsione dello Stato adempie a diverse funzioni:

1. innanzitutto giuridica, perché come vedremo gli importi delle singole voci rappresentano l’autorizzazione al tipo di spesa indicata, che potrà essere effettuata nell’anno di bilancio (finanziario) entro il limite massimo costituito proprio dall’importo della voce di bilancio;
2. politica, perché il bilancio costituisce anche uno strumento di controllo, esercitato dal Parlamento nei confronti del Governo;
3. informativa, perché fornisce importanti informazioni circa le risorse a disposizione ed il modo in cui queste sono impiegate per soddisfare i fini pubblici;
4. contabile, perché in ogni caso il bilancio rimane un documento contabile.

I principi fondamentali del Bilancio

I bilanci della P.A. rispettano delle regole uniformi che possono essere considerate dei principi fondamentali cui i bilanci pubblici si devono ispirare.

I principi di bilancio sono i seguenti:

• di pareggio, perché abbiamo visto come le riforme legislative contabili nazionali, così come le regole europee, abbiano dipinto l’obbligo imprescindibile, a carico della P.A., di predisporre un bilancio previsionale che tendenzialmente quantifichi l’equilibrio fra entrate e spese pubbliche;
• di annualità, perché l’anno solare è il periodo temporale cui fa sempre riferimento l’esercizio finanziario di bilancio;
• di dettaglio, perché le singole poste di bilancio, ovvero le entrate e le spese, son articolate in modo appunto sempre più dettagliato, giungendo progressivamente all’unità elementare della singola voce (paragonabile al conto della ragioneria privata), quella più rappresentativa del tipo di entrata e spesa che si sta rappresentando (vedremo che questo principio si realizza con la suddivisione delle entrate in titoli/ricorrenti-non ricorrenti/tipologie/categorie/capitoli, mentre le spese si suddividono in missioni/programmi/azioni)
• di veridicità, perché ovviamente le poste rappresentate in bilancio devono corrispondere ai calori “veri” della realtà;
• di pubblicità, perché il bilancio è pubblico per tutti i cittadini;
• di chiarezza, perché, per quanto possibile, il bilancio deve essere facilmente comprensibile;
• di integrità (o divieto di compensazione), perché le entrate e le spese di bilancio devono essere rappresentate al lordo di eventuali compensazioni (cioè nelle entrate sono incluse ad es. le spese di riscossione e nelle spese sono incluse le entrate correlate);
• di unicità (o universalità), perché nel bilancio devono essere inserite tutte le entrate e tutte le spese e quindi non ci devono essere gestioni “speciali” facenti parte di altri bilanci;

Classificazione dei bilanci pubblici

I documenti di bilancio dello Stato possono essere classificati come segue:

1. Bilancio preventivo e consuntivo
   Sappiamo dalla ragioneria privata che i bilanci possono riguardare stime previsionali delle voci (nel nostro caso di entrata e spesa) ed allora prendono il nome di bilanci previsionali e sono redatti all’inizio dell’anno finanziario (abbiamo detto che quando si parla di bilanci pubblici si intendono sempre Bilanci previsionali), oppure possono riguardare le entrate e le spese effettive, redatti alla fine dell’esercizio finanziario, ed allora si chiamano (in ragioneria privata) bilanci consuntivi, ma nella contabilità pubblica prendono sempre il nome di Rendiconti;
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2. Patrimoniale, Finanziario ed Economico
   Il Bilancio patrimoniale evidenzia il patrimonio dell’ente che redige il bilancio, cioè le sue attività e passività, e la consistenza di questo patrimonio è modificata dalle voci di entrata e di spesa contenute nel bilancio finanziario.
   Il Bilancio finanziario espone le voci delle entrate che si prevede di incassare e le spese che si prevede di pagare (con il distinguo fra bilancio di cassa e di competenza del punto successivo) e quindi riguarda le operazioni che, muovendo incassi e pagamenti, provocano una variazione del patrimonio dell’ente.
   Diverso documento è il Bilancio economico, che rappresenta invece, anziché i movimenti finanziari di entrata e spesa, i costi subiti ed i ricavi conseguiti per effetto dell’attività esercitata dall’ente che redige il bilancio. In altre parole, il Bilancio economico evidenzia il risultato economico di gestione (utile o perdita) derivante dai flussi economici di costo e ricavo. È importante rimarcare che il Bilancio di Stato, come tutti i bilanci pubblici, è sempre stato esclusivamente finanziario e non economico. Tuttavia, da alcuni anni le riforme legislative contabili sono andate nella direzione, se non di trasformare il bilancio da finanziario ad economico, almeno di affiancare al tradizionale bilancio pubblico finanziario un bilancio di natura economica, in modo da misurare e valutare i costi delle risorse utilizzate ed i ricavi/rendimenti derivanti dall’impiego di queste stesse risorse nell’attività pubblica. Questa propensione verso il Bilancio economico è nata per evitare lo spreco di risorse pubbliche e valutare l’efficienza del loro uso. Di fatto il passaggio verso un Bilancio (anche) economico si è realizzato mediante l’introduzione di un sistema di contabilità analitica per centri di costo e l’adozione di un sistema integrato di scritture contabili, agevolate dall’utilizzo della tecnologia informatica nella contabilità pubblica.
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3. di Cassa e di Competenza
   Il Bilancio di cassa (che è sempre previsionale e finanziario) espone le entrate che si prevede effettivamente di incassare e le spese che si prevede effettivamente di pagare, a prescindere dal momento in cui sorge il diritto ad incassare o l’impegno a pagare, momenti che possono precedere anche di anni il materiale incasso o il materiale pagamento. Si pensi alla firma di un contratto nell’anno n che impegna lo Stato a pagare un fornitore di servizi: al momento della firma nasce l’impegno, ma se il pagamento avviene dopo 2 anni per qualsiasi motivo (anche per il ritardo dello Stato), la spesa sarà contenuta nel Bilancio di cassa dell’anno n+2.
   Il Bilancio di competenza invece espone le entrate che si ha diritto di riscuotere e le spese che si è obbligati a pagare perché impegnate, a prescindere dal materiale incasso o dal materiale pagamento delle somme, che potrà avvenire anche dopo molti anni o non avvenire affatto (ad es. per un contenzioso). Nell’esempio fatto sopra, sarà nel Bilancio previsionale di competenza dell’anno n che sarà indicata la spesa impegnata con la firma del contratto e poi, nel Bilancio previsionale di cassa dell’anno n+2, sarà indicato l’effettivo pagamento.
   La distinzione tra bilancio di competenza e di cassa fa sorgere la questione tipicamente pubblica della gestione dei residui.
   Nei bilanci pubblici finanziari sono infatti presenti i residui, attivi e passivi. Cosa sono i residui?
   I residui attivi sono le entrate accertate (quindi presenti nel bilancio di competenza) ma non riscosse (quindi non presenti nel bilancio di cassa), che rappresentano pertanto dei crediti per lo Stato.
   I residui passivi sono spese impegnate (quindi presenti nel bilancio di competenza) ma non pagate (quindi non presenti nel bilancio di cassa), che rappresentano pertanto dei debiti per lo Stato.
   Proprio per questa discrasia temporale tra impegni di pagamento e pagamenti effettivi, che dà origine ai residui passivi, la legge impone al dirigente responsabile di redigere un piano finanziario dei pagamenti, detto cronoprogramma, con il quale egli evidenzierà il periodo di impegno alla spesa (cioè l’assunzione dell’obbligo) ed i periodi in cui ordinerà e pagherà le spese correlate.