Bilancio di previsione triennale dello Stato

Il Bilancio di previsione dello Stato

Il Bilancio di previsione viene presentato alle Camere entro il 20 ottobre di ogni anno per la sua approvazione, che deve avvenire entro il 31 dicembre, altrimenti scatta l’esercizio provvisorio.

La sessione di bilancio parlamentare, ovvero il periodo in cui le Camere discutono ed approvano il Bilancio, è il periodo compreso tra il 20 ottobre la fine dell’anno. Le modifiche apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare formano oggetto di apposita nota di variazioni.

Il bilancio è redatto sia in termini di competenza che di cassa.

Il periodo di previsione è triennale (gli anni interessati sono i successivi 3 anni rispetto a quello di presentazione), con slittamento di un anno ad ogni esercizio.

Anche se il Bilancio riguarda 3 anni, gli stanziamenti previsti nel documento costituiscono limiti all’autorizzazione delle spese solo per il primo esercizio.

Ogni anno, quindi, la legge di bilancio recepisce le variazioni di entrate e spese imputabili a diversi fattori:

1. l’introduzione di nuove norme e l’abrogazione di altre;
2. il rifinanziamento e il definanziamento di norme preesistenti;
3. la rimodulazione delle risorse tra diversi capitoli di spesa (entro i limiti stabiliti dalla normativa in materia);
4. la variazione di parametri macroeconomici fondamentali per la determinazione effettiva delle voci di spesa.

Diciamo subito che storicamente la programmazione pubblica era basata su due documenti, che componevano la manovra triennale di finanza pubblica, e quindi su due distinti disegni di legge:

1. il disegno di legge di bilancio (Dlb), che conteneva il bilancio a legislazione vigente, considerando esclusivamente le variazioni dovute all’evoluzione degli scenari sottostanti le previsioni di entrate e spese (descritte nei documenti di programmazione economico-finanziaria) e le rimodulazioni di spesa compensative all’interno di ciascun programma o tra programmi della stessa missione, fermo restando il rispetto dei saldi di finanza pubblica;
2. il disegno di legge di stabilità (Dls), che conteneva le innovazioni normative, nonché i rifinanziamenti, definanziamenti e le riprogrammazioni di norme esistenti, ovvero l’insieme degli interventi introdotti per modificare sostanzialmente l’andamento della legislazione vigente contenuta nel disegno di legge di bilancio (Dlb).

Pertanto, nella legge di stabilità erano previste le misure necessarie a modificare la legislazione vigente (contenuta nella legge di bilancio) al fine di raggiungere gli obiettivi programmatici indicati del DEF (e della Nota di Aggiornamento del DEF).

Di conseguenza, la legge di bilancio era definita una legge formale, ovvero una legge non suscettibile di variare nella sostanza la legislazione di spesa vigente, perché a tale scopo era dedicato uno strumento legislativo specifico, cioè la legge di stabilità, che annualmente adattava la dinamica del bilancio agli obiettivi programmatici di DEF e NADEF.

Adesso, dalla legge di Bilancio 2017-19, esiste un unico documento, perché è stata eliminata la legge di stabilità e quindi la legge di bilancio ha ora natura sostanziale.

Proprio per questa modifica, il Bilancio dello Stato è attualmente composto da due sezioni distinte:

1. la Sezione I, dedicata alle innovazioni legislative;
2. la Sezione II, contenente il bilancio a legislazione vigente e le variazioni non determinate da innovazioni normative, rimodulazioni compensative verticali (nello stesso esercizio, tra capitoli di spesa) e orizzontali (tra vari esercizi, su uno stesso capitolo di spesa), nonché rifinanziamenti, definanziamenti e riprogrammazioni di spese disposte da norme preesistenti.

In sintesi quindi possiamo dire che la vera manovra di finanza pubblica (ovvero, l’insieme degli interventi volti a modificare la legislazione vigente) non si esaurisce nella I Sezione, ma include anche alcune le modifiche della legislazione vigente effettuate direttamente con la Sezione II.

In particolare, la Sezione II espone gli stanziamenti complessivi ottenuti dall’integrazione delle due sezioni, con separata evidenza degli effetti finanziari imputabili alle innovazioni normative contenute nella Sezione I e degli altri interventi di modifica della legislazione vigente.

Vediamo cosa contengono queste 2 sezioni del Bilancio di previsione.

Sezione I del Bilancio

Come detto, questa sezione riporta i dati che una volta erano contenuti nella legge di stabilità (e prima ancora nella legge finanziaria) ora abolita.

Nella I sezione del Bilancio si dispongono annualmente le variazioni delle grandezze al fine di adeguare il bilancio a legislazione vigente agli obiettivi definiti.

Pertanto, la I sezione contiene per ciascun anno del triennio le nuove e maggiori spese necessarie a raggiungere gli obiettivi programmatici indicati nel DEF e nella NADEF.

Il contenuto dettagliato di questa sezione è il seguente:

• la quantificazione del livello massimo di ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare, sia in termini di competenza che di cassa;
• le norme riguardanti le entrate e le spese necessarie a realizzare gli effetti finanziari attesi, indicati come variazioni delle previsioni di bilancio riportate nella II Sezione, senza però operare una modifica diretta di queste voci (stanziamenti) di entrata e spese, bensì attraverso rettifiche/integrazioni dei parametri fissati dalla normativa vigente oppure nuovi interventi;
• le norme di contrasto all’evasione fiscale;
• gli importi dei fondi speciali;
• l’importo complessiva massimo da destinare al pagamento dei contratti rinnovati dei dipendenti pubblici;
• le eventuali misure correttive degli effetti finanziari di leggi suscettibili di comportare un allontanamento dagli obiettivi di finanza pubblica e di quelli relativi a sentenze definitive in grado di danneggiare i saldi finanziari della PA;
• le norme atte a garantire il concorso degli entri territoriale alla realizzazione degli obietti di finanza pubblica.

Sezione II del Bilancio

È composta da uno stato di previsione per le entrate e di tanti stati di previsione della spesa quanti sono i Ministeri con portafoglio.

Contiene le voci contabili a legislazione vigente, nel rispetto dei parametri del DEF e con le variazioni, rimodulazioni e finanziamenti di cui si è già detto.

Le entrate sono ripartite in quattro titoli:

1. entrate tributarie;
2. entrate extra-tributarie;
3. alienazioni ed ammortamento di beni e riscossione di crediti;
4. accensione di prestiti.

Ogni titolo (che può avere entrate di natura ricorrente e non ricorrente) è diviso in tipologie e queste ultime rappresentano l’aggregato su cui il Parlamento esprime il proprio voto (unità di voto parlamentare).

Ciascuna tipologia è poi ulteriormente suddivisa in categorie e capitoli.

Le spese sono invece caratterizzate da stati di previsione della spesa organizzati per missioni e programmi.

Le missioni descrivono le finalità generali perseguite attraverso la spesa dello Stato, mentre i programmi – unità di voto parlamentare per le spese – rappresentano le ripartizioni delle missioni in aree di attività omogenee per il raggiungimento delle finalità di ciascuna missione.

I programmi sono a loro volta articolati in azioni, le quali descrivono nel dettaglio l’assegnazione delle risorse destinate al programma tra le diverse attività che lo compongono.

Per motivi gestionali, le azioni sono ulteriormente suddivise in capitoli (in base alla classificazione adottata dalla contabilità nazionale) e questi ultimi in piani gestionali.

Ogni stato di previsione si apre con una nota integrativa, che indica i contenuti e gli obiettivi delle diverse voci di bilancio e fornisce i criteri con cui sono state formulate le previsioni. Per gli stati di previsione della spesa, le singole amministrazioni individuano gli obiettivi perseguiti con i programmi di spesa e i relativi indicatori, che quantificano i risultati attesi in coerenza con le risorse a disposizione dei programmi stessi.

Per ogni stato di previsione delle uscite, è presente una scheda illustrativa per ciascun programma, in cui, oltre agli stanziamenti ad esso destinati nei tre anni, si indicano le norme autorizzatorie che lo finanziano.

Infine, ogni stato di previsione della spesa indica il budget dei costi della relativa amministrazione. Il budget è redatto in base al principio della competenza economica (accrual) e misura i costi sostenuti dalle amministrazioni, cioè i valori monetari delle risorse umane e strumentali (beni e servizi) effettivamente utilizzate in un certo periodo a prescindere dai flussi monetari in entrata o in uscita (criterio della cassa). Le previsioni del budget sono esposte per programma e centro di costo.

Viene inoltre elaborato il prospetto di riconciliazione tra le previsioni finanziarie e quelle di costo.

Tutto quanto detto sopra circa il contenuto del Bilancio triennale di previsione dello Stato è poi sinteticamente riassunto nel Quadro generale riassuntivo, che riporta, in termini di competenza e di cassa, i grandi obiettivi della finanza pubblica:

• il risparmio pubblico, cioè la differenza tra
  (entrate tributarie + extratributarie) – spese correnti
  che, se positivo, dice quanto si può destinare al finanziamento delle spese in conto capitale, se negativo, dice quante spese correnti occorre finanziare con l’indebitamento
• il saldo netto da finanziare, cioè la differenza tra
  totale entrate finali – totale spese finali
• l’indebitamento netto, cioè la differenza tra
  totale entrate finali al netto della riscossione crediti – totale spese finali al netto delle acquisizioni di attività finanziarie
• il ricorso al mercato, cioè la differenza tra
  totale entrate finali – totale complessivo spese