Iter di approvazione del Bilancio e copertura finanziaria delle leggi

Vediamo adesso più in dettaglio la formazione e l’approvazione del Bilancio previsionale dello Stato.

La formazione del Bilancio dello Stato

Diciamo subito che le modifiche legislative hanno introdotto maggiore flessibilità nella predisposizione del bilancio, sia nella fase iniziale che nella gestione successiva.

Innanzitutto, i Ministeri devono elaborare gli schemi di previsione sulla base delle istruzioni del MEF e degli obiettivi ministeriali.

Infatti, in fase di elaborazione degli schemi degli stati di previsione della seconda sezione, i Ministri, seguendo le istruzioni annuali del MEF e basandosi sulle proposte dei responsabili della gestione dei programmi e sugli obiettivi di ciascun Dicastero, devono quantificare le risorse necessarie al raggiungimento di tali obiettivi, potendo anche rimodulare le risorse esistenti.

Per la formazione delle previsioni pluriennali di bilancio di competenza e di cassa, i responsabili della gestione dei programmi devono predisporre un piano finanziario dei pagamenti, denominato cronoprogramma, che viene aggiornato in base agli stanziamenti previsti dalla legge di bilancio approvata.

Il “cronoprogramma dei pagamenti” dettaglia le uscite finanziarie per un triennio, distinguendo tra risorse per pagamenti passati (residui) e quelli futuri (competenza).

In questa fase è possibile rimodulare e riprogrammare le risorse nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica, ma è vietato usare fondi destinati agli investimenti per coprire spese correnti.

I Ministeri possono disporre già dall’inizio dell’esercizio finanziario delle somme che sarebbero state loro attribuite nel corso dell’anno per effetto delle riassegnazioni alla spesa delle entrate di scopo, ovvero quelle entrate finalizzate per legge al finanziamento di specifiche attività.

Gli stati di previsione della spesa formati con la suddetta procedura dai vari Dicasteri formano, insieme con lo stato di previsione delle entrate, il disegno di legge di Bilancio a legislazione vigente predisposto dal MEF e sottoposto alle Camere per la discussione ed approvazione.

L’approvazione del Bilancio dello Stato

Il Parlamento segue una procedura definita per garantire tempi certi: 45 giorni alla Camera e 35 al Senato.

Il disegno di legge di bilancio viene esaminato dalle commissioni competenti ed in particolare hanno un ruolo centrale le commissioni Bilancio.

Durante la sessione di bilancio, non si possono votare provvedimenti che comportino nuove spese o riduzioni di entrate.

Gli effetti finanziari derivanti da eventuali modifiche apportata da una delle Camere alla prima sezione del disegno di legge di Bilancio sono incorporati, per ciascuna unità di voto elementare, nella seconda sezione mediante una specifica nota di variazione, presentata dal Governo e votata dalla stessa Camera prima della votazione finale.

L’approvazione dello stato di previsione delle entrate e dei diversi stati di previsione della spesa, nonché dei totali generali della spesa e del quadro generale riassuntivo avviene con distinti articoli del disegno di legge e con riferimento sia alle dotazioni di competenza che a quelle di cassa.

La discussione e la votazione finale devono avvenire entro il 31 dicembre, altrimenti scatta l’esercizio provvisorio.

Dopo l’approvazione, il bilancio viene promulgato dal Presidente della Repubblica e pubblicato in Gazzetta Ufficiale.

Infine, il MEF assegna le risorse alle amministrazioni e garantisce la coerenza tra previsioni e risultati ottenuti.

Un iter parlamentare distinto riguarda invece i disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica.

Questi ddl collegati sono strumenti legislativi presentati dal Governo entro gennaio per attuare la politica economica. Essi devono essere coerenti con gli obiettivi fissati dal Documento di Economia e Finanza (DEF) e sono disciplinati dai regolamenti parlamentari per garantire una tempistica adeguata all’esame.

I collegati ordinamentali o fuori sessione sono stati introdotti dalla L. 208/1999, ampliando il contenuto della legge finanziaria (ora abrogata).

I ddl collegati vanno indicati in allegato al DEF (Documento di Economia e Finanza), del quale concorrono al raggiungimento degli obiettivi, attuando anche il Programma nazionale di riforma, e devono contenere disposizioni omogenee per materia e per competenza delle amministrazioni.

Possono prevedere interventi di carattere ordinamentale, organizzativo o di rilancio e sviluppo economico e sono menzionati anche nella Nota di aggiornamento del DEF.

La copertura finanziaria delle leggi

La regola fondamentale in materia di copertura finanziaria delle leggi (contenuta nella Costituzione) è la seguente: “ogni legge che comporti nuove o maggiori oneri deve indicare anche i modi per farvi fronte”.

Ricordiamo che il caso più frequente di re-invio alle Camere delle leggi da parte Presidente della Repubblica, per mancata firma da parte di questi, è proprio il caso di carenza di indicazioni circa le entrate necessarie a fronteggiare le spese contenute nelle leggi inviate al Presidente per la firma.

Le leggi hanno identificato vari mezzi per la copertura delle spese, rispettando così il dettato costituzionale.

Questi mezzi di copertura sono, in estrema sintesi, i seguenti:

• l’utilizzo degli accantonamenti stanziati nei fondi speciali.
  I fondi speciali sono costituiti nella prima sezione della legge di bilancio (nello stato di previsione del MEF) per far fronte alle spese derivanti da progetti di legge che si prevede di approvare nel corso dell’anno cui si riferisce il bilancio stesso, soprattutto quelli che si riferiscono al perseguimento degli obiettivi del DEF. La riduzione dei fondi speciali avviene solo dopo la pubblicazione delle leggi che dispongono il loro utilizzo e non possono essere utilizzati per la copertura di spese contenute nei decreti legge del Governo, a meno che i DL non siano emessi per contrastare calamità naturali o altre situazioni di emergenza economico-finanziaria riguardanti la sicurezza del Paese.
  Gli importi stanziati nei fondi speciali costituiscono economie di bilancio (o economie di spesa) qualora non vengano utilizzanti nell’anno cui si riferiscono;
• la riduzione o la soppressione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa (oppure la modifica o soppressione dei parametri in base ai quali si calcolava la spesa), così da realizzare risparmi di spesa;
• nuove leggi (o modifiche di vecchie leggi) che prevedano nuove o maggiori entrate.

Invece, le maggiori entrate derivanti da variazioni positive dell’andamento del Bilancio a legislazione vigente non possono essere utilizzate per la copertura delle nuove o maggiori spese, perché queste maggiori risorse devono essere impiegate per il miglioramento dei saldi pubblici.

Esiste una procedura di compensazione quando gli oneri superano lo stanziamento in bilancio (c.d. scostamento dalle previsioni): il MEF, prima della predisposizione di misure correttive, può ridurre gli stanziamenti previsti per l’esercizio in corso nello stato di previsione della spesa del Ministero interessato. Se tale manovra non fosse sufficiente per la copertura dei maggiori oneri, si provvede con DPCM sempre con riduzione degli stanziamenti previsti per l’esercizio in corso nello stato di previsione della spesa. Per gli esercizi successivi a quello in corso si provvede con la legge di bilancio.

Quando i maggiori oneri finanziari sono connessi a decreti legislativi (o decreti delegati, sono i decreti che il Governo emana nell’ambito di una delega ricevuta con legge dal Parlamento), la legge parlamentare che attribuisce la delega indica anche la copertura finanziaria, che può essere indicata direttamente dal Governo nel d.lgs. solo se l’entità degli oneri finanziari non è calcolabile al momento del conferimento della delega parlamentare. I d.lgs. che contengono nuovi o maggiori oneri possono essere emanati solo dopo l’entrata in vigore delle leggi che stanziano le corrispondenti risorse. Inoltre, nella relazione tecnica che accompagna il d.lgs. viene illustrata la neutralità finanziaria del provvedimento.

Infatti, tutti i provvedimenti legislativi che hanno impatto sulla finanza pubblica devono essere accompagnati da una relazione tecnica e da un prospetto riepilogativo (predisposti dall’amministrazione competente), i quali evidenziano:

• la quantificazione delle entrate e delle spese di ogni disposizione e le relative coperture;
• i parametri e le fonti utilizzati per la quantificazione di cui al punto precedente, così da permettere un’eventuale verifica tecnica dell’entità delle entrate e delle spese;
• gli effetti finanziari di ciascuna disposizione normativa sul saldo di cassa e sull’indebitamento netto, così da definire la copertura delle norme di spesa e controllare il rispetto degli equilibri della finanza pubblica.

Quando durante il corso dell’esercizio si raggiunge il limite massimo di spesa previsto nel Bilancio dello Stato, il MEF accerta con decreto dirigenziale tale situazione e da questo momento le autorizzazioni di spesa cessano di avere efficacia.