Le singole voci del Bilancio dello Stato

Approfondiamo adesso le singole voci che compongono il Bilancio dello Stato, cominciando dalla classificazione delle entrate e delle spese.

La classificazione delle entrate

Una classificazione delle entrate, riveniente dalla l. 196/2009 è la seguente:

• 1° livello in base alla natura delle entrate
  • Titolo I: entrate tributarie, cioè i proventi derivanti dall’applicazione dei tributi (ad es. Irpef, IVA, …);
  • Titolo II: entrate extra-tributarie, cioè i proventi non derivanti da tributi (ad es. gli utili delle imprese pubbliche);
  • Titolo III: alienazione e ammortamento di beni e riscossione dei crediti, cioè i proventi derivanti dall’amministrazione del patrimonio e quindi le entrate in conto capitale;
  • Titolo IV: accensione di prestiti, cioè i proventi derivanti ad es. dalla vendita di titoli di Stato;
• 2° livello in base alla frequenza; questo livello è utilizzato per la valutazione dei conti dell’Italia da parte dell’UE;
  • Entrate ricorrenti;
  • Entrate non ricorrenti;
• 3° livello per tipologia dell’entrata; dove le entrate tributarie sono distinte ad es. in imposte dirette, indirette, sui redditi, …, mentre per gli altri 3 titoli c’è un’ulteriore distinzione per categorie/aggregati; questo livello costituisce l’unità di voto per l’approvazione parlamentare;
• 4° livello per capitoli; utili per la gestione del Bilancio e che possono essere ulteriormente distinti in articoli ai fini della rendicontazione.

La classificazione delle spese

Una classificazione delle spese è la seguente:

• Missioni, che indicano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa;
• Programmi, che raggruppano le spese per finalità omogenee e costituiscono l’aggregato sul quale vota il Parlamento;
• Azioni (unità elementari), che definiscono ulteriormente la finalità della spesa.

Un’altra classificazione delle spese, funzionale all’analisi economica delle stesse, è la seguente:

• Spese correnti, cioè tutte le spese periodiche come ad es. gli stipendi dei dipendenti pubblici (magistrati, insegnanti, militari, …), quelle per gli acquisti di beni e servizi necessari ed i sussidi continuativi ai cittadini;
• Spese in conto capitale, cioè le spese per gli investimenti (come ad es. la costruzione di un’infrastruttura);
• Spese per rimborso prestiti, cioè ad es. il capitale e gli interessi che vengono rimborsati ai soggetti privati per i prestiti ricevuti.

Un particolare rilievo hanno le leggi che prevedono spese pluriennali o spese a carattere permanente.

Le spese pluriennali riguardano spese in conto capitale e le leggi che le istituiscono prevedono:

• l’importo della spesa complessiva;
• la quota di competenza di ciascun anno;
• eventuali modalità di utilizzo delle somme (come ad es. il cronoprogramma dei pagamenti o la possibilità per il beneficiario delle somme di stipulare mutui con le banche il cui ammortamento può essere integralmente o parzialmente a carico dello Stato);

I soggetti beneficiari delle spese pluriennali possono impegnare l’intera somma, ma devono rispettare per i pagamenti i limiti di stanziamento annuali previsti in Bilancio.

Le somme annualmente stanziate delle spese pluriennali non impegnate nell’esercizio possono essere reiscritte nella competenza degli esercizi successivi.

Per quanto riguarda invece le spese a carattere permanente, queste quantificano l’onere annuale previsto per ciascuno degli esercizi del triennio di Bilancio ed indicano anche, se possibile, l’onere a regime, altrimenti – in caso di spese non obbligatorie – rimandano questa quantificazione alla legge di Bilancio. Nell’eventualità che l’onere a regime sia maggiore di quello indicato per il terzo anno del Bilancio previsionale, la copertura si deve adeguare all’arco temporale dell’onere.

Le fasi delle entrate e delle spese

L’esecuzione delle entrate e delle spese prevede un procedimento amministrativo distinto per “fasi”, cioè in momenti specifici del complessivo iter.

Vediamo quali sono le fasi delle entrate:

1. Accertamento
   È la fase giuridica in cui sorge per l’azienda pubblica il diritto a riscuotere la somma. Pertanto, coincide con il momento in cui essa definisce la ragione del credito ed il soggetto passivo debitore, iscrivendo l’importo come competenza dell’anno finanziario.
   Spesso l’accertamento è formalizzato dall’ordine di incasso emesso dall’ente a favore dell’agente di riscossione, che prende il nome di “reversale d’incasso”.
2. Riscossione
   È la fase in cui il debitore paga l’importo dovuto, mediante le modalità e gli agenti di riscossione prescritti dalla legge (ad es. dalle “Tesorerie”).
   Ovviamente se il debitore non paga quanto dovuto, la riscossione avviene in maniera coattiva attraverso titoli esecutivi (ad es. ruoli e ingiunzioni).
3. Versamento
   È la fase in cui gli agenti di riscossione trasferiscono l’importo del credito incassato all’ente di competenza, entro le scadenze stabilite dalla legge.

Le fasi delle uscite sono invece le seguenti:

1. Impegno
   È la fase giuridica in cui sorge per l’azienda pubblica l’obbligo di pagare una somma, anche quando l’importo esatto della somma o il nominativo del creditore non è ancora noto.
2. Liquidazione
   Con la liquidazione si quantifica esattamente la spesa e si determina il soggetto creditore, beneficiario della somma.
3. Ordinazione
   Con la fase di ordinazione si dà ordine alla Tesoreria o agli altri organi competenti di pagare la somma in precedenza liquidata. Una volta questo ordine era dato con un documento chiamato “mandato di pagamento”. Dopo l’informatizzazione delle procedure di spesa, si utilizza il mandato informatico nell’ambito “Sistema per la gestione integrata della contabilità economica e finanziaria (SICOGE)”.
4. Pagamento
   Il pagamento costituisce la fase conclusiva dell’iter amministrativo di spesa e viene eseguito dai tesorieri e dagli altri agenti pagatori dello Stato (ad es. gli uffici postali), i quali hanno l’obbligo di controllare la regolarità formale del titolo di pagamento e di verificare l’identità del beneficiario.

Le fasi di Entrata ed Uscita rispecchiano pertanto i due principali momenti dei processi amministrativi di incasso e pagamento (come nella contabilità delle aziende private):

• la fase giuridica/economica in cui nasce il diritto a riscuotere o l’obbligazione di pagamento;
• la fase meramente finanziaria in cui c’è il materiale incasso o pagamento.

I residui contabili

Abbiamo già visto che il bilancio di competenza genera i residui attivi, che sono le entrate accertate ma non riscosse (sono crediti per lo Stato) ed i residui passivi, che sono le spese impegnate ma non ancor pagate (sono debiti per lo Stato).

Negli anni successivi quindi si verificherà la riscossione ed il versamento dei residui attivi e la liquidazione, l’ordinazione ed il pagamento dei residui passivi.

I residui pertanto, per la loro natura, non hanno motivo di essere considerati nel bilancio di cassa.

I residui sono rendicontati alla chiusura dell’esercizio finanziario, nell’ambito del Rendiconto generale dello Stato, e sono riportati nel Bilancio dell’anno successivo con separata indicazione rispetto alle voci di competenza.

Quindi nel Bilancio si formano di fatto due distinte gestioni finanziarie:

• la gestione di competenza, relativa agli importi ordinariamente previsti per l’anno cui si riferisce il Bilancio;
• la gestione dei residui, relativa alla riscossione e pagamento degli importi contenuti nelle voci dei residui.

Riguardo l’estinzione per mancata riscossione dei residui attivi, questi sono mantenuti in bilancio per poi essere:

• quelli di dubbia riscossione, trasferiti al patrimonio dello Stato, nei beni del demanio, per gli ultimi tentativi di incasso;
• quelli di conclamata inesigibilità, eliminati dalla contabilità con decreto ministeriale e registrati dalla Corte dei Conti.

Riguardo l’estinzione per mancata riscossione dei residui passivi, questi sono oggetto di perenzione amministrativa, cioè dell’istituto giuridico, tipico del diritto pubblico, per il quale i residui passivi non pagati entro determinate scadenze, riferite all’anno cui originariamente sono previste le spese, sono eliminati dalla contabilità pubblica.

Ovvero le spese cui si riferiscono i residui sono considerate perenti agli effetti amministrativi e possono essere riprodotte nei bilanci successivi, con riassegnazione alle pertinenti unità di voto.

Le citate scadenze dei residui passivi sono le seguenti:

• i residui delle spese correnti non impegnati nell’anno sono considerati economie di bilancio;
• i residui delle spese correnti non pagati entro il 2° esercizio successivo o non pagati entro il 3° anno se relativi a trasferimenti correnti alle amministrazioni pubbliche sono considerati economie di bilancio, a meno che l’amministrazione interessata non dimostri la permanenza delle ragioni del credito;
• i residui delle spese in conto capitale non impegnati nell’anno possono essere mantenuti in bilancio come residui passivi fino all’esercizio successivo a quello di iscrizione in bilancio, a meno che in alternativa non si preferisca reiscrivere la spesa nella competenza (anziché nei residui) degli esercizi successivi;
• i residui delle spese in conto capitale non pagati entro il 3° esercizio successivo a quello originario di previsione della spesa sono considerati perenti e quindi i relativi importi possono essere riprodotti nei bilanci successivi, con riassegnazione alle pertinenti unità di voto;
• i residui dei contributi pluriennali non più dovuti ai creditori possono essere impiegati, a discrezione del MEF, a favore di altri soggetti, ma sempre mantenendo la finalità originaria delle relative spese.

I fondi di Bilancio

Nel Bilancio sono riportati anche i Fondi creati per determinati fini.

I principali di questi fondi sono:

• i Fondi di riserva
  I Fondi di riserva sono fondi generici, perché sono unità elementari di spesa costituite allo scopo di alimentare spese specifiche nel corso dell’esercizio;
• i Fondi di riserva per le spese obbligatorie
  Questi Fondi sono istituiti, nella parte corrente del Bilancio, per finanziare le spese obbligatorie e lo stanziamento per tali Fondi è annualmente determinato;
• i Fondi di riserva per le spese impreviste
  Sempre nella parte corrente di Bilancio, questi fondi sono utilizzati per colmare le eventuali carenze delle dotazioni nel caso si verifichino spese non previste, diverse da quelle obbligatorie e che comunque non impegnino i bilanci futuri; le somme da stanziare in tali Fondi, sia per competenza che per cassa, sono costituite con decreti del MEF da registrarsi alla Corte dei Conti;
• i Fondi di riserva per le autorizzazioni di cassa
  Da questi Fondi sono trasferite somme da iscrivere nelle altre unità elementari di Bilancio qualora si abbia necessità di far fronte a deficienze di stanziamento delle stesse unità elementari e compatibilmente con gli obiettivi di finanza pubblica;
• i Fondi speciali per la reiscrizione in Bilancio dei residui passivi perenti
  Come abbiamo detto, in caso di perenzione amministrativa dei residui passivi, sia di parte corrente che in conto capitale (trattasi di 2 Fondi speciali distinti), è possibile procedere alla riassegnazione – per competenza e cassa – nelle voci degli esercizi successivi della spesa eliminata e lo strumento con cui effettuare tale riassegnazione è costituito proprio dai Fondi speciali, mediante decreto del MEF da registrarsi alla Corte dei Conti.