La politica di bilancio nell'area euro

5. La politica di bilancio nell’area euro

Per quanto concerne la conduzione della politica di bilancio dell’area Euro è possibile tracciare un quadro rispettivamente di prima e dopo l’introduzione della terza fase della UEM, ovvero con riferimento al termine nel quale si è provveduto a valutare il raggiungimento degli standard proposti dal Trattato di Maastricht da parte dei paesi membri.

La prima fase, che va dal 1992 al 1997, è stata caratterizzata da politiche virtuose mirate al raggiungimento della convergenza auspicata dal Trattato. Queste hanno fatto registrare, in discontinuità con il passato, un calo dei disavanzi eccessivi e un’inversione nell’andamento del rapporto fra debito e PIL.

La seconda fase, dal 1998 al 2003, ha invece visto, in parte, disillusi gli obiettivi prefissati dal Patto di Stabilità e Crescita. Così, mentre alcuni membri hanno portato a termine politiche di rafforzamento delle proprie posizioni di bilancio già nel 2000, altri non profittando della congiuntura economica favorevole hanno mancato l’obiettivo di portare a termine le misure di risanamento. Questo ha condotto al manifestarsi di nuovi deficit eccessivi e al consolidamento di livelli di debito pubblico elevati. Le strategie di bilancio hanno, infatti, da un lato posto poca attenzione alla riduzione delle spese primarie e dall’altro hanno fallito nell’indirizzare il risparmio scaturito dalla minore spesa per interessi al risanamento delle finanze pubbliche.

5.1 La prima fase

In una parte dell’area Euro, gli anni settanta e ottanta erano stati caratterizzati da forti squilibri delle finanze pubbliche, che tuttavia si andavano ancora manifestando agli inizi degli anni ‘90 con valori mediamente superiori a quelli obiettivo del sentiero di convergenza.
Sarà solo una volta superata la recessione del 1992-1993, e cioè nel 1997, che si registrerà un miglioramento dei conti pubblici all’indomani dell’avvio della terza fase dell’Unione monetaria con, da un lato la riduzione del rapporto deficit/PIL di 1.7 punti percentuali rispetto al solo 1996 che giungono a 2 se considerati rispetto al 1991 e dall’altro l’assestamento della misura del debito pubblico. Valori questi sorretti dall’incremento cumulato dell’avanzo primario corretto per il ciclo pari a 1,4 punti percentuali sul PIL, dal 1992 al 1995, e di 2 punti nel solo biennio 1996-1997 (vedi Tabella 3). La correzione per il ciclo si rende necessaria in quanto permette di depurare la valutazione dell’avanzo primario (saldo di bilancio al netto della spesa per interessi) dagli effetti della congiuntura economica mettendo meglio in evidenza l’azione di risanamento.

Lo stesso costo del servizio del debito registrerà un calo solo nel 1997 quando cioè per la prima volta il tasso di interesse implicito (il rapporto fra la spesa per interessi e il debito) ha cominciato a compensare il continuo aumento del debito in percentuale del PIL, registrato fino ad allora. Se poi si disaggrega la variazione delle posizioni di bilancio nelle componenti relative alle entrate, alla spesa primaria e a quella per interessi emerge come, fino al 1997, nell’azione di riequilibrio sembrerebbe aver prevalso l’effetto delle entrate e non quello correttivo sulla spesa. Nel periodo, infatti, si è registrato un aumento di 2,9 punti percentuali del rapporto fra entrate e PIL, supportato anche però da aumenti discrezionali delle imposte in molti paesi, mentre si è arrestata la tendenza alla crescita della spesa pubblica.

Tabella 3

Evoluzione della finanza pubblica nell’area euro, 1991-1997 (prima fase)

Fonte: Commissione europea, autunno 2003 (base dati AMECO).

5.2 La seconda fase

Questo periodo segna l’inversione della tendenza degli anni novanta ad un maggior rigore delle finanze pubbliche e il riaffacciarsi di un deterioramento generalizzato dei saldi di bilancio, non riconducibile solamente all’indebolimento del contesto economico. Da un lato, il rapporto medio disavanzo pubblico/PIL per l’area euro ha ripreso a salire collocandosi nel 2003 ad un livello sostanzialmente prossimo a quello del 1997, e, dall’altro, il rapporto debito pubblico/PIL è sceso mediamente fino al 69,0 per cento per mostrare un leggero aumento solo nel 2003 collocandosi al 70,0 per cento (vedi Tabella 4). Nel periodo si è rilevato un allentamento delle politiche di bilancio evidenziato dal calo dell’avanzo primario corretto per il ciclo, soprattutto tra il 2000 e il 2002, come evidenzia l’analisi delle principali componenti di bilancio. Da un lato, le entrate si sono ridotte di 1,5 punti percentuali portandosi al 46,2 per cento del PIL, dall’altro, le diminuzioni strutturali delle imposte sommate a un modesto incremento della spesa primaria hanno accentuato l’effetto sul saldo di bilancio che ha registrato così nel periodo un forte calo dell’avanzo primario pari a 1.8 punti percentuali.

Tabella 4

Evoluzione della finanza pubblica nell’area euro, 1998-2003 (seconda fase)

Fonte: Commissione europea, autunno 2003 (base dati AMECO).

In questo periodo, vi è stata, inoltre, una notevole contrazione della spesa per interessi che ha riflesso la riduzione dei tassi di interesse a breve e a lungo termine e che ha provveduto a nascondere, assieme agli effetti congiunti della moneta unica e della stabilità dei prezzi, l’allentamento delle politiche di bilancio.

Il mancato controllo della spesa pubblica, da parte di molti paesi, ha messo così a rischio il percorso di risanamento e le attese di sostenibilità delle finanze pubbliche. Questo è quello che è avvenuto in Francia, Italia, Germania e Paesi Bassi oltre che in Grecia e in Irlanda dove, all’introduzione di sgravi fiscali, non ha seguito un contenimento della spesa primaria. Nel resto dell’area euro, invece, quei paesi che hanno introdotto riduzioni delle imposte lo hanno fatto limitando la spesa oppure mantenendo una politica di bilancio neutrale.

Tutto ciò, sommato ad una bassa crescita, ha segnato l’andamento del rapporto debito/PIL che, come già detto, ha ripreso mediamente a salire e ha visto la Francia e la Germania unirsi al gruppo dei paesi con un rapporto debito/PIL superiore al valore di riferimento del 60 per cento.