Fattori di attrazione degli investimenti esteri in Irlanda
Una tesi di laurea sui fattori di attrazione degli investimenti esteri in Irlanda

da | 12 Mag 2005 | Società | 0 commenti

Il rapporto Monti

1.2 Il rapporto Monti.

1.2.1 Funzioni e ruolo.

Il primo passo da compiere per una completa analisi dei problemi relativi all’armonizzazione fiscale dell’U.E., è sicuramente un approfondimento del contenuto del così detto “Pacchetto Monti”.

Nell’Aprile 1996 il Consiglio dei ministri delle finanze (Eco. Fin.) ha istituito un Gruppo di studio sull’imposizione fiscale (il “gruppo Monti”), presieduto dal Commissario Mario Monti [7]. Le conclusioni iniziali della Commissione in seguito alle riunioni di tale gruppo (che comprendeva rappresentanti del Parlamento europeo) sono apparse nell’ottobre 1996: “La politica tributaria nell’Unione europea: relazione sullo sviluppo dei sistemi tributari”. In tale relazione si affermava che “nel settore fiscale, tutte le proposte di iniziative comunitarie dovranno tenere pienamente conto dei principi di sussidiarietà e di proporzionalità”. La Commissione non ritiene che “l’armonizzazione [8]…costituisca di per sé un obiettivo”, bensì giudica necessario un approccio “volto a fornire agli Stati membri mezzi più efficaci per difendersi contro l’erosione, a favore dei mercati e della sovranità nazionale in materia fiscale”.

[7] Cfr. “Parlamento europeo: note sintetiche”, http//www.europarl.eu .

[8] Si precisa subito che il termine “armonizzazione” non è mai stato espressamente citato in nessuna norma del Trattato, sebbene sia oramai ampiamente utilizzato tanto nel linguaggio comune, quanto in quello tecnico. Giuridicamente parlando, esso va a significare un rapporto tra diverse norme o gruppi di norme, tale per cui vi sia una sorta di armonia che rende affini le diverse legislazioni, le discipline normative, gli atti di legge o gli atti regolamentari nazionali. “Armonizzazione”, sotto un profilo fiscale quindi non vuol dire unificare ogni singola norma legislativa o sistema tributario, ma solo adeguarli ad un modello comune, cercando di eliminare le maggiori divergenze. Cfr. C. Sacchetto, in “Enciclopedia giuridica”, alla voce “Armonizzazione”, Roma 1994.

Il cosiddetto “pacchetto Monti”, nuovo punto di riferimento a livello comunitario in tema di imposizione fiscale, venne successivamente spiegato dalla Commissione nell’ottobre 1997 (“Verso il coordinamento fiscale nell’Unione europea: un pacchetto di misure volte a contrastare la concorrenza fiscale dannosa”). Oltre a nuove proposte sulla tassazione di interessi e royalties e sulla tassazione dei risparmi, ha delineato un codice di condotta [9] in materia di fiscalità delle imprese, che è stato approvato dal Parlamento e dal Consiglio ed è poi entrato in vigore. La conformità al codice è controllata da un organismo nominato dai ministri nazionali delle Finanze: il cosiddetto “gruppo Primarolo” [10].

[9] Si veda al paragrafo 2.2 del presente capitolo.

[10] Tale gruppo di esperti è attualmente presieduto dal ministro delle finanze britannico Sig.ra Dawn Primarolo. Cfr. “Parlamento europeo: note sintetiche”, http//www.europarl.eu .

Il parere del Parlamento europeo sul lavoro iniziale del gruppo Monti è stato espresso in una relazione elaborata dalla commissione per gli affari economici e monetari e la politica industriale. Approvando in linea generale il programma della Commissione, ha proposto che il codice di condotta includa i seguenti punti di carattere generale:

  1. una precisa delimitazione degli ambiti di imposizione tributaria cui si applica il codice di condotta;
  2. una norma generale di stand – still che eviti l’aggravarsi della situazione attuale;
  3. un meccanismo di graduale roll – back che promuova forme di convergenza negli ambiti ritenuti più sensibili, tra cui l’impegno a non rinnovare le misure fiscali non coerenti con il codice di condotta;
  4. una clausola di carattere generale che identifichi i livelli di tassazione definiti nel codice di condotta come base comune al di sotto della quale è vietata qualsiasi forma di concorrenza fiscale;
  5. trasparenza;
  6. criteri che consentano di evitare forme di agevolazione fiscale in eccesso rispetto alle finalità perseguite e quindi tali da rappresentare forme di concorrenza fiscale;
  7. disposizioni per il coordinamento della tassazione dei redditi da capitale in generale, che non deve essere inferiore a una soglia minima;
  8. misure che eliminino ogni forma di doppia imposizione sui redditi dei lavoratori transfrontalieri.

1.2.2 Codice di condotta.

Il codice di condotta [11] è frutto della necessità di un’azione comune a livello europeo per lottare contro la concorrenza fiscale dannosa (di cui si parlerà nel terzo paragrafo di questo capitolo) al fine di contribuire a realizzare la piena neutralità del fattore fiscale [12].

[11] Cfr. Bollettino U.E. 12-1997. Conclusioni del Consiglio in materia di politica fiscale.

[12] Cfr. “Integrazione economica e convergenza dei sistemi fiscali nei paesi U.E.”, AA. VV., Giuffrè Milano, 2000.

Il codice di condotta si presenta dunque come uno degli strumenti per ridimensionare l’attrazione delle zone a più bassa fiscalità. Esso non è certamente vincolante sotto un punto di vista strettamente giuridico, ma questo non significa che gli stati possano ignorarlo, dal momento che costituisce un documento cui sottostare per quanto concerne le previsioni in esso contenute.

Va segnalato anche che il codice si applica esclusivamente in materia di tassazione delle imprese. Il codice cioè si applica a tutte quelle misure di carattere fiscale, adottate in campo legislativo o amministrativo che possano portare a un livello di imposizione effettiva inferiore ai livelli generalmente applicati nello Stato interessato, potendo essere quello determinato sia da norme concernenti la base imponibile che da aliquote o da qualsiasi altro elemento pertinente.

Il codice poi prevede un impegno da parte di ogni singolo Paese a non inserire nel proprio ordinamento delle forme impositive che possano essere pregiudizievoli, e ad eliminare quelle ancora esistenti, attraverso una sorta di monitoraggio interno della propria normativa e anche della prassi esistente. Tale ultimo riferimento appare sicuramente interessante poiché impone agli Stati di considerare anche il “come” viene concretamente applicata una norma al di là eventualmente del suo dettato letterale.

E’ importantissimo qui ricordare che, al monitoraggio interno, si contrappone un monitoraggio esterno effettuato dagli altri Paesi comunitari, o comunque aderenti al codice di condotta, sulla legislazione adottata o in procinto di essere adottata dagli altri paesi. Monitoraggio che viene realizzato mediante lo scambio spontaneo di informazioni o su richiesta, qualora lo Stato richiedente ritenga che le norme poste in essere assumano un carattere agevolativo pregiudizievole [13].

[13] Cfr. “Integrazione economica e convergenza dei sistemi fiscali nei paesi U.E.”, AA. VV., Giuffrè Milano, 2000.

Uno scambio di informazioni che permette un controllo reciproco molto stringente; si pensi solo al fatto che i singoli Stati possono non solo chiedere chiarimenti relativamente a norme fiscali che potrebbero rientrare nell’ambito di applicazione del codice, ma discutere le medesime norme agevolative valutandone la ripercussione sul mercato comune. Una delle poche eccezioni ammesse è costituita dalle agevolazioni locali o regionali adottate a sostegno di particolari regioni, ove però queste vengano considerate compatibili (espressamente previsto al punto G [14]).

L’attività di controllo sulla produzione normativa dei singoli Paesi membri è demandata a un Gruppo [15] formato da esponenti di ciascuno Stato e della Commissione, i quali valutano altresì l’eventuale dannosità delle norme fiscali poste alla loro attenzione. Il Gruppo presenta regolarmente dei rapporti sulle misure fiscali sottoposte al suo vaglio, che sono trasmesse al Consiglio Eco.Fin. su delibera e, se questo lo ritiene utile, pubblicate.

[14] G. “Il Consiglio ribadisce inoltre la necessità di valutare attentamente, in occasione di tale valutazione, le ripercussioni esercitate dalle misure stesse su altri Stati membri, tra l’altro alla luce delle imposizioni effettive delle attività considerate nell’insieme della Comunità.

[15] Si veda al paragrafo successivo.

1.2.3 Gruppo del codice di condotta.

Il 9 marzo 1998 il Consiglio dell’Unione europea ha confermato la creazione del Gruppo del codice di condotta, che ha tenuto la sua prima riunione 1’8 maggio successivo [16].

In tale occasione gli Stati membri decisero che il Gruppo avrebbe dovuto esaminare le misure fiscali nazionali da valutare secondo le modalità indicate dai punti E [17] e G del detto codice. Secondo queste modalità, è opportuno, al momento dell’attività di controllo, tenere conto di tutti gli elementi previsti alla lettera b del punto F [18]del codice.

[16] Cfr. “Integrazione economica e convergenza dei sistemi fiscali nei paesi U.E.”, AA. VV., Giuffrè Milano, 2000.

[17] E. “Conformemente ai principi di trasparenza e di apertura, gli Stati membri si scambiano reciprocamente informazioni sulle misure fiscali in vigore o previste che potrebbero rientrare nel campo di applicazione del codice. Gli Stati membri devono in particolare fornire, su richiesta di un altro Stato membro, informazioni in merito a qualsiasi misura fiscale che sembri rientrare nel campo di applicazione del codice. Ove le misure fiscali previste necessitino l’approvazione del Parlamento, tali informazioni possono essere fornite soltanto dopo che il Parlamento ne ha preso conoscenza”.

[18] F. “Ogni Stato membro può chiedere di discutere le misure fiscali di un altro Stato membro che dovessero rientrare nel campo di applicazione del codice e formulare osservazioni al riguardo. Tale valutazione consentirà di stabilire se le misure fiscali in causa siano o meno dannose, alla luce delle loro possibili ripercussioni all’interno della Comunità. In tale valutazione si dovrà tener conto di tutti gli elementi di cui al precedente punto B”.

Si sottolinea la necessità di apprezzare con attenzione, al momento dell’attività di controllo, gli effetti delle misure fiscali sugli altri Stati membri, tra l’altro alla luce delle imposizioni effettive delle attività all’interno della Comunità (punto G del codice).

“Il codice prevede parimenti che, per quanto le misure fiscali siano utilizzate per sostenere lo sviluppo economico di determinate regioni, sarà valutato se queste sono proporzionali e mirate rispetto all’obiettivo da raggiungere. Nell’ambito di questa valutazione, un’attenzione particolare sarà accordata alle caratteristiche e ai vincoli delle regioni ultra – periferiche ed alle isole di piccola dimensione, senza nuocere all’integrità e alla coerenza dell’ordinamento giuridico comunitario, ivi compreso il mercato interno e le politiche comuni (punto G [19])” .

Il codice aggiunge che i principi volti ad eliminare le misure fiscali dannose devono essere adottati in un quadro geografico quanto più ampio possibile. A tal fine, gli Stati membri si impegnano a promuoverne l’adozione nei paesi terzi e nei territori in cui non si applica il Trattato.

[19] Cfr. “Integrazione economica e convergenza dei sistemi fiscali nei paesi U.E.”, AA. VV., Giuffrè Milano, 2000.

1 2.4 Obbiettivi del codice di condotta.

L’obiettivo che si prefigge il codice è, dunque, piuttosto ambizioso: esso vuole rappresentare uno strumento politico capace di influenzare la legislazione interna, ma evitando di adottare provvedimenti comunitari, e quindi esperire l’iter istituzionale [20].

Il codice si presenta quindi come lo strumento per superare la vischiosità determinata dagli artt. 94 e 95 del Trattato istitutivo della Comunità Europea, i quali costituiscono forse il maggior intralcio alla realizzazione di una piena armonizzazione, prevedendo l’unanimità per le decisioni in campo fiscale.

[20] Cfr. “Integrazione economica e convergenza dei sistemi fiscali nei paesi U.E.”, AA. VV., Giuffrè Milano, 2000.

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