La funzione legislativa dell’UE

Il Diritto Internazionale

Per spiegare gli Atti emanati dall’UE e la loro efficacia per gli Stati membri, bisogna prima comprendere com’è articolato il Diritto internazionale, perché esso è fondamentalmente diverso dal Diritto interno italiano.

Basti elencare le fonti del Diritto internazionale per capire quanta differenza sussiste con il Diritto interno e le sue specifiche fonti.

Pertanto, quelli che ci interessano ai nostri fini, per capire il Diritto comunitario, sono (in rosso nella finestra sopra):

• i Trattati istitutivi dell’UE, che rientrano tra gli Accordi o Patti internazionali e quindi costituiscono un 2° livello normativo (dopo la consuetudine)
• gli Atti emanati dall’UE (Regolamenti, Direttive e Decisioni), quali fonti di 3° livello normativo.

Una volta vista come si inserisce la normativa prodotta dall’Unione Europea nell’ambito del Diritto internazionale, cerchiamo ora di capire il procedimento legislativo dell’UE.

Diciamo innanzitutto che il processo attraverso il quale si formano gli atti (vincolanti per i Paesi membri) dell’Ue è frutto di una grandissima attività diplomatica, intesa a rendere il più possibile protagonista della funzione legislativa il Parlamento europeo. In origine, infatti, il Parlamento – che è l’unico Organo UE eletto democraticamente dai cittadini – aveva solo un ruolo meramente consultivo, essendo gli Atti normativi europei approvati dal Consiglio dell’UE, che aveva quindi in esclusiva la competenza legislativa. Ciò però rendeva antidemocratica la UE, perché – unico caso al mondo, oltre alle dittature – le norme di fatto erano decise, approvate ed emanate dal Consiglio dell’UE, che era (ed è) formato da rappresentanti degli esecutivi nazionali: come se in Italia le leggi le facesse il governo anziché il parlamento.

Da questa considerazione sono nate alcune modifiche alle funzione dell’UE volte a dare maggior peso legislativo al Parlamento europeo, organo eletto a suffragio universale diretto dai popoli dell’Unione.

La conseguenza delle modifiche apportate alla funzione legislativa Ue è stata una sua maggiore democraticità, ma anche una maggiore complessità di tutto l’impianto normativo.

Infatti, a seconda del provvedimento e soprattutto dell’argomento sul quale si deve legiferare, esistono processi diversi di decisione e perfezionamento dell’atto finale, con una partecipazione più o meno intensa delle Istituzioni UE: Commissione, Parlamento e Consiglio dell’UE.

In linea generale (e semplificando parecchio) il procedimento legislativo dell’Unione Europea, ovvero il processo attraverso il quale si formano gli atti vincolanti (che vedremo nella successiva lezione della nostra guida), è quello descritto nella seguente finestra esplicativa.

Dicevamo della complessità dovuta ai diversi procedimenti legislativi, nati per cercare un riequilibrio dei poteri all’interno degli Organi della UE che partecipano al processo formativo delle norme europee. Ecco di seguito, in sintesi, questi diversi processi normativi.

Processi di decisione in ambito UE

Esistono 3 tipi di procedimenti per arrivare alla produzione di normativa comunitaria:

• procedura di consultazione o di parere semplice
• procedura di cooperazione
• procedura di co-decisione

Procedura di consultazione (o di parere semplice)

È il processo legislativo originario della vecchia CEE e prevede la delibera del Consiglio dell’UE su proposta della Commissione sentito il parere, obbligatorio ma non vincolante, del Parlamento Europeo.

Il Parlamento è quindi, in questa procedura, un semplice organo consultivo.

Il processo legislativo per consultazione si continua ad applicare in modo residuale laddove non è previsto quello di cooperazione o di co-decisione.

Pertanto, le materie rimaste nell’ambito di questa procedura sono:

• politica agricola comune
• liberalizzazione di servizi
• atti volti a favorire la concorrenza
• armonizzazione delle imposte
• ambiente

Procedura di cooperazione

È stata introdotta dall’Atto Unico Europeo e prevede l’adozione da parte del Consiglio dell’UE di una “posizione comune”.

Gli step del processo sono i seguenti:

1. proposta della Commissione
2. parere in “prima lettura” del Parlamento
3. delibera del Consiglio dell’UE
4. parere in “seconda lettura” del Parlamento (entro 3 mesi)
5. a questo punto il Parlamento può:
   • accettare l’atto, che può quindi essere approvato
   • rigettare l’atto; esso può ancora essere approvato dal Consiglio, ma solo all’unanimità (non è sufficiente la maggioranza qualificata)
   • proporre emendamenti al testo dell’atto; il quale ritorna allora in Commissione per riprendere l’iter legislativo

La procedura di cooperazione si applica per alcune delibere di carattere economico e monetario.

Procedura di co-decisione

E’ prevista nel Trattato di Maastricht e si tratta di un procedimento complesso, frutto di un grande lavoro di ingegneria diplomatica volto ad attribuire al Parlamento una partecipazione “intensa” nella formazione delle norme.

Il Parlamento Europeo ha infatti il potere di modificare il testo dell’atto da approvare.

Le materie interessate alla procedura sono: il mercato interno, l’immigrazione, l’occupazione, l’ambiente, l’energia, i trasporti, la protezione dei consumatori, i diritti sociali e la cooperazione doganale.

Gli step del processo sono i seguenti:

“prima lettura” del provvedimento

1. proposta della Commissione
2. il Parlamento può:
   • 1. non modificare il testo, che è quindi approvato dal Consiglio dell’UE
     2. modificare il testo; l’atto ritorna in Commissione, la quale a sua volta può:
        1. approvare le modifiche del Parlamento; l’atto è approvato dal Consiglio
        2. non approvare le modifiche; in questo caso, se il Consiglio non approva il provvedimento all’unanimità, si apre la fase di “seconda lettura”

“seconda lettura” del provvedimento

3. il Parlamento (entro 3 mesi) deve decidere se:

1. 1. ritirare le sue modifiche (o non pronunciarsi nel termine); l’atto è riproposto nella versione originaria per la definitiva approvazione del Consiglio
   2. votare a maggioranza assoluta la riconferma delle sue modifiche; l’atto è re-inviato in Commissione, la quale a sua volta può:
      1. rifiutare le modifiche; il provvedimento è definitivamente rigettato;
      2. accettare le modifiche del Parlamento; l’atto è inviato al Consiglio che può:
         • • o approvare definitivamente l’atto;
           • o rifiutare il testo pervenuto ed aprire un procedimento dinanzi al Comitato di Conciliazione; all’interno di questo si può giungere ad un accordo ed allora occorre l’approvazione dell’atto sia dal Consiglio (a maggioranza qualificata), sia dal Parlamento (a maggioranza assoluta), oppure non si raggiunge l’accordo (o le 2 maggioranze appena viste) ed allora l’atto è rigettato definitivamente